中心城市突发事件信息识别与共享机制研究

何力

【摘 要】城市突发事件信息识别与共享机制是突发事件研究的热点之一，文章从城市突发事件信息识别共享机制主体的层次，城市突发事件信息识别共享机制多元主体概念和构建障碍，信息识别共享机制平台的构成，信息识别共享机制资源流组织交流模式，基于互联网信息的城市突发事件共享机制信息识别等5个方面进行了探讨。

【关键词】城市突发事件；信息识别；共享机制

【中图分类号】G206 【文献标识码】A 【文章编号】1674-0688（2016）10-0013-03

0 引言

南京是江苏省的省会，是江苏省政治、经济、文化中心。近几年，南京城市化进程加快，导致突发性公共事件频频发生，如2005年2月汉中门天然气爆炸事件、2008年1月的暴风雪灾、2009年6月30日张明宝醉驾特大车祸、2010年7月18日南京栖霞路塑料四厂因丙烯泄露发生的爆炸事故、2011年7月18日的南京特大降雨等。除此之外，因征地拆迁引发的群体性事件及企业退休军转人员为其身份问题不断群访集访等，都对城市的应急能力提出了挑战。建立健全中心城市（以南京为例）突发事件识别及共享机制，是通往“和谐南京”和“平安南京”的必由之路。

1 应急系统建设

在应急系统建设方面，国内外有很多城市已经建成或正在建设类似于应急管理平台的应急指挥系统，有特色的应急系统包括芝加哥应急指挥系统、南宁应急指挥系统、广州110应急指挥系统、上海应急指挥系统、成都应急指挥系统。目前，国内很多城市在应急管理平台建设上重研发、轻应用，特别是在突发事件信息识别及共享机制研究方面研究不够，没有体现出信息化、技术化的优势。

2 相关理论综述

随着互联网的广泛使用，互联网环境中信息的大众高参与性、传播高速性促进了城市突发事件的爆发。但互联网信息的海量、光速碎片、去中心化使得凭突发事件处理专家个人经验和主观判断难以处理。因此，如何从互联网信息中识别突发事件成为城市突发事件管理研究中新的、亟须解决的问题。到目前为止，缺乏对互联网环境中以互联网信息为信息源的城市突发事件识别的理论研究。陈静从协同创新的视角，重新审视福建省现有的应急管理机制，分析其中存在的实际问题，并从应急预警机制、联合响应机制、资源整合保障机制、权力问责监督机制和信息沟通共享机制等5个方面，探寻基于该视角下如何构建应急管理机制[1]。李成亮认为政府应急管理中的协调联动能力的不足成为提升我国政府部门突发事件应急管理能力的一个瓶颈[2]。夏志杰分4个方面对社会化媒体信息在应急信息共享中的应用、信息传播、知识提取及信息内容信任问题进行了研究，每一部分都指出了目前的研究进展、研究不足及未来的研究方向[3]。

3 目前中心城市应急管理中的主要问题

3.1 “一案三制”任重道远，急需解决横纵

从宏观的应急环境来说，首先缺乏的是统一的突发事件管理法律制度。没有宪法框架中统一的公共突发事件管理法律，也没有统一的突发事件管理法。只有戒严法、国防法、防洪法、防震减灾法、传染病防治法等单行法律。单行的法律只能适用于特定突发事件的处理，一旦突发事件产生的原因复杂，向多个灾害方面蔓延，这样就很难形成统一、集成化的指挥机制。现行法律对政府在公共突发事件作为中多采取紧急措施的政府授权及公民权益确定得不够清晰，留下了很多法律隐患。

目前，南京市政府已经制定了应急总体预案，涉及公安、消防、安监、人防、卫生、地震、水利、交通、市政、医疗等职能部门，各部门分别制定了相应工作预案体系，但均处于各自为战的状态。而应急业务的特点需要横向联系，纵向统一指挥，信息共享很重要。而現状是重复投资、信息隔绝，形成了多个“信息孤岛”，不利于政府全面掌握信息、得不到有效的决策支持，削弱了政府的决策与指挥能力。

3.2 急需建立应急管理平台

南京市虽然成立了应急指挥办公室，但目前各项设施还在建设完善过程中，主要还是依赖现有的行政设施。各个部门还无法独立完全承担起应急总体指挥中心的任务。对一些重大、特大紧急事件的处理还是由市委、市政府牵头仓促组建临时机构，并在公共突发事件事件解决后便解散或名存实亡，这样导致的后果是对城市中的应急管理缺乏统一的机构设置、专业的人员与装备、系统的资料研究与经验积累，导致对紧急事件处理贻误战机、效率低下，有时反而带来事态的恶化。因此，建立应急管理平台（市应急指挥中心）刻不容缓。

3.3 应急管理处置尚需集中

南京市各部门根据不同的职能定位与机构隶属，拥有各自的专业应急管理机构，比如“110”、“119”、“122”、“120”、水电气、安监、环保等专业系统。但是这些职能系统之间只存在点对点间因为业务关系发生的独立连接，并没有形成实际意义上的互连与互通，很难实现信息网络化、准确共享，会产生各自为政、政令不通的弊病。这不利于市政府全面掌握信息和进行有效的决策，削弱了政府的决策指挥能力。

3.4 各应急信息系统有待进一步整合

经过南京市政府多年的大力投入，南京市的各职能部门应急系统建设已经取得了十分突出的成绩。但是，从应急需求的高度来说，在信息化水平与资源整合方面还有较大的提升空间。首先，应急信息系统不能互联互通、不能实现资源共享；其次，全市应急信息化建设缺乏统一规划，各单位重复建设应急系统、数据库，格式各异，标准不一，没有能够形成全市在公用信息平台、空间地理、经济、专家等领域的应急资源数据库，导致“信息孤岛”现象严重，从而无法为应急指挥提供及时、准确的决策支持，难以有效地应对突发性事件。

3.5 突发事件预警不足

尽管目前对城市突发事件预警的机理、系统构建、指标体系的研究都比较深入，但这些研究还存在以下不足：①多在某一方面对预警着力探讨，忽视了突发事件识别方法的动态性和协同信息识别的多元主体性，而突发事件中非常规突发事件的高风险和低概率从而导致某种程度上海量的信息识别更需强调多部门、多层次及非政府组织的协同式合作共享；②现有的预警研究多局限于本地区、本系统内部的经验总结，没有形成开放的、跨城市群之间的知识供给体系，显性信息识别知识利用充分，隐形信息识别知识利用不足；③现有的危机识别研究多使用静态的、主观经验相关的识别方法，缺乏对互联网环境中城市突发事件识别方法的研究以及对互联网信息的去碎片、中心化的研究。

4 应急管理平台应具备的功能

市政府应急管理平台作为应急管理工作的基础支撑，应具备日常值守应急和处置突发公共事件2种职能，应急业务可分为常态业务和非常态业务。常态业务指没有突发公共事件发生时的普通应急管理，而非常态业务则反映了突发公共事件发生时的非常态业务。根据应急管理工作流程，常态业务主要是预防和应急准备工作，包括值守应急、应急规划与平台建设、预案管理、应急演练、应急培训、科普宣教等业务；非常态业务涉及监测和预警、应急处置与救援、恢复与重建等过程，包括突发公共事件发生时的应急值守、风险源监测、风险隐患排查、分析研判、预警信息发布、职能辅助决策、指挥调度、应急资源保障、恢复重建和应急评估等业务。其中，常态和非常态业务均涉及值守应急、风险分析、预测预警和应急资源保障。

5 基于平台的突发事件信息识别与共享机制的几个要点

5.1 城市突发事件信息识别共享机制主体的层次

江苏省级突发事件信息识别主体，主要包括省级相关职能部门（如公安厅、水利局、无线电管理局等）、各城市突发事件管理相关职能部门、各城市下的区及县级市突发事件管理各职能部门、街道级别突发事件管理各职能部门、各种专业协会和非政府组织层次、互联网信息主体。

5.2 城市突发事件信息识别共享机制多元主体概念和构建障碍

城市突发事件多元主体是指以物理区域为网络单元，它通过组织结构创新以简化公共部门内部正式化结构，弱化层级制度，代之以临时性动态的协作组织，使得公共组织对外部环境的变化更敏感、更具灵活性。城市突发事件多元主体构建障碍主要包括2个方面：一是城市突发事件多元主体都拥有自己的信息識别方式，依托于不同的组织模式；二是城市突发事件多元主体信息识别案例处理上的技术障碍。

5.3 信息识别共享机制平台的构成

信息识别平台采用可扩展式论坛方式；动态盟主模块是指平台初始可根据省内城市处理各种突发事件的处理能力的强弱，设置盟主管理特定类论坛；动态专家模块是指平台初始根据省内知名学者专家处理各种突发事件的处理能力的强弱，设置专家管理特定类咨询博客；信息识别知识整合模块是指将信息识别案例按照物理路径进行整合、建构、编码，以实现有序化；基于激励机制的主体评价模块是指对参与的各主体每年进行评优打分并给予一定的奖励；社会参与类模块是指各种专业协会和非政府组织层次参与城市物理区域信息识别并给出相关建议（如图1所示）。

5.4 信息识别共享机制资源流组织交流模式

这里我们建议采用目前已被实践证明较为可靠的以下几种技术来实现信息识别共享机制资源组织交流，即论坛（BBS）+博客（BLOG）+即时通信工具（IM）+社交网络服务（SNS）+分众分类（Tag）+微博（MICRO-BLOG）的信息资源组织模式。该模式是一个开放式的、可以实现多主体信息资源优化配置的模式，使得城市突发事件多元主体之间的相关性和用户之间的交互性大大增强。

5.5 基于互联网信息的城市突发事件共享机制信息识别

研究突发事件识别共享的互联网信息处理方法包括筛选（Fi）、验证（Va）、中心化（Ce）、吸取（Ab）。①研究互联网信息的筛选（Fi）方法，筛选互联网元素以及之间的关系。②研究突发事件互联网信息的验证（Va）方法，以获得互联网信息的可信性测度，解决互联网信息的真实性问题。③以突发事件主体的特性（O）为信息中心化的标准，研究互联网信息的中心化（Ce）方法，以获得互联网信息的中心性测度。④信息吸取（Ab）分为同化信息吸取和顺应信息吸取。

参 考 文 献

[1]陈静，石殊妹.福建省突发事件应急管理机制——基于协同创新视角[J].管理观察，2016（21）：62-66.

[2]李成亮.突发事件下政府部门应急联动机制研究[D].合肥：安徽大学，2016.

[3]夏志杰，吴忠，栾东庆.基于社会化媒体的突发事件应急信息共享研究综述[J].情报杂志，2013（10）：122-126，121.

[责任编辑：邓进利]