扶贫减困的挑战与出路：来自中国农村的经验

林娜 张治江

截至2015年底，以2010年不变价来计算，按照年收入不足2300元的标准，中国贫困人口共7017万人。从区域来讲，有14个集中连片特困地区，有592个国家扶贫开发重点县。党的十八届五中全会提出，到2020年实现现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，贫困县全部摘帽。这个任务是非常艰巨的。贫困人口问题是我国全面建成小康社会的一个短板，需高度重视。

1.贫困地区尤其是14个连片贫困地区基础设施和公共服务不足情况仍较严重。自20世纪80年代初以来，中国的扶贫计划一直采取地区瞄准战略，但西部地区贫困减少的速度依然迟缓。在现有的乡村贫困人口中，大约有2/3的人分布在西部地区。目前这些地区用水、交通、通信、电力等基础设施建设仍然不足，农村医疗、教育等最基本的公共服务缺失情况仍较严重。全国贫困人口大多集中在中西部14个连片贫困地区，按照《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》，这些地区普遍自然条件差，生态脆弱，财政经济基础弱，人口受教育程度较低，因此扶贫工作难度大。此外，基础设施和公共服务更是严重不足，交通出行受阻，资源开发困难，金融扶持不力等都成为制约这些地区脱贫的重要因素。

2.极端贫困群体难以从扶贫项目中直接受益，扶贫项目参与程度低。在极端贫困群体当中，即使是具有劳动能力的人，也难获得扶贫计划中的项目投资。例如，2009年的贫困户中只有23.6%的户在2010年参加了扶贫项目，并且在参加项目的农户中，贫困户的户均资金1167元，其他农户为1100元。项目瞄准虽有改善，但贫困户覆盖率不高。学者朱玲分析认为其原因主要有：一是现存的社会排斥。在扶贫资源分配过程中，非贫困群体比贫困群体有更大的发言权。二是出于扶贫机构对项目成功的预期。贫困程度深重的群体由于在居住区位、信息获得、观念开放、健康状况、受教育程度、劳动技巧和经营能力等方面均处于不利地位，即便获得市场取向的生产投资项目，失败的风险也远远高于其他群体。当然，在贫困地区和发达地区都出现的新增贫困人口居住分散，也难以被扶贫项目完全覆盖。

3.扶贫与生态建设的困境。14个连片贫困地区主要集中于中西部，贫困地区往往就是生态脆弱地区，就是生态保护地区。在发展本地经济、扶贫减困与生态建设的博弈中如何取舍，这对本身经济基础薄弱、生态脆弱的贫困地区来说，是一个极大的难题。比如，处于有“生态癌症”之称的西南滇黔桂石漠化地区，生态环境脆弱，自然灾害频发，交通基础设施薄弱。该地区在14个片区中的贫困发生率排第四位。毋庸讳言，开发扶贫与生态建设之间始终存在矛盾。我国一直都致力于开发式扶贫，也取得了良好的成效。但是，开发式扶贫主要是依靠项目推动，在项目推动过程中，能源、化工等工业项目必然带来新的环境隐患，城集镇扩展、农业生产发展使污水、垃圾排放量持续增加，资源持续消耗。如何顾及兼顾保护生态建设与扶贫减困，如何在经济利益与生态利益、局部利益与全局利益之间寻求较好的结合点，这不仅始终困扰着生态脆弱地区的扶贫减困，也始终困扰我国的扶贫减困大计。

4.扶贫开发机制中的深层次问题一直都是困扰扶贫减困的痼疾。比如，扶贫项目选择机制不尽合理，扶贫项目效益不稳，对贫困人口的辐射带动效应有限，扶贫资源投入不足，部门分割、多头管理、整合乏术等。一般而言，扶贫开发工作由各级扶贫办负责，生态环境建设或者由各级政府所属专门的项目办公室负责，或者由各级农业、林业、水利、环保等部门负责。这种封闭的部门分割的管理体制，使得区域的扶贫开发工作和生态建设工作不能统筹考虑，众多政策措施拧不成“一股绳”。

5.因贫困引发的矛盾日趋明显。虽然扶贫工作取得了良好成效，但是社会经济的发展并没有使不同地区和不同收入阶层的群众平等地分享经济增长的成果。城乡居民收入差距、农村居民内部收入差距及贫困人口之间的收入差距逐步加大。以“环京津贫困带”为例，据河北省政府的一项统计，近些年首都周边25个贫困县的农民人均纯收入、人均GDP和人均地方财政收入，不足北京周边县（区）的1/3、1/4和1/10。这种巨大的差距，引起了当地干群的心理不平衡。

1.从宏观层面将扶贫减困纳入国民经济和社会发展的整体布局之中。尽管主导收入分配格局的仍然是经济制度因素，如初次分配和再分配涉及到的劳动力市场、产品市场、要素市场制度、财税体制、公共服務体系等，但是对贫困地区和贫困人群，扶贫政策却发挥了更直接并且越来越重要的作用。扶贫政策和项目的复杂性使研究其对收入分配格局的影响非常困难。对扶贫政策进行简单划分，可以分为补贴性政策和开发式政策，前者直接增加特定贫困人群的收入，因而对收入分配产生影响;后者则通过实施发展项目提高贫困人群分享发展成果的机会和能力，间接对贫困人群的收入产生影响。因此，未来的农村扶贫政策需要在加强扶贫资金投入的同时改善扶贫资金的瞄准。一方面，继续加强对贫困地区的扶持力度，加大对贫困地区的财政转移支付。全面改善贫困地区基础设施和生产发展条件，加强农村低保、医疗保险、大病救助等社会安全网建设的公共服务支出，以使贫困人群在生产能力、市场参与和脆弱性缓解等方面都有机会和能力分享经济发展的成果，进一步缩小区域差距。另一方面，改善扶贫资金和项目瞄准的准确程度，在县级和村级都已经建立好发展的环境后，未来扶贫政策的瞄准层次应该集中在农户层次，有必要开发更多的瞄准农户的扶贫项目，尤其是处于深度贫困的农户。只有如此，农村扶贫政策才能在发挥缩小贫困地区和非贫困地区差距的同时，缩小贫困地区内部的收入差距，使更多的贫困农户分享经济增长的成果。（张伟宾、汪三贵，2013）

2.加快扶贫立法，使扶贫工作尽快走上法制化轨道。虽然我国扶贫开发了30多年，但是对于扶贫开发的性质、地位、权力、责任和作用都没有明确的规定，这给扶贫开发健康发展带来困难。扶贫开发从中央、地方到社区都在抓，到底该谁具体负责，谁负责哪项，都没有明确规定，不知道哪个是责任主体，导致谁都在管理和实施，但是谁都没有管理好和落实好。更为重要的是，当前扶贫资金存在多头管理、使用随意性大、社会力量参与扶贫工作积极性不高等问题，这些问题的根源都在于扶贫工作处于无法可依的尴尬境地。国外扶贫立法工作已有几百年的历史。早在1601年，英国就颁布了历史上有名的《伊丽莎白济贫法》，正式确立了政府对于救济穷人的责任。1948年英国制定了《国民救助法》用以取代历史上的“济贫法”，使扶贫立法进入了现代化时代。法国1950年代开始实施“领土整治”计划，投入了占其GDP3%的财力，发展相对落后的西部和南部地区。美国于1950年代制定了《地区再开发法》《沙漠土地法》等法律，用于扶持落后地区的发展。党的十八大以来，中央提出了一系列扶贫开发战略思想。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》明确提出地方立法先行，全国先后有11个省（市）结合本地实际，制定出台了地方扶贫开发法规，但从国家层面看，扶贫开发工作依然处于无法可依的境地，制约了全国扶贫攻坚事业的健康发展。因此，扶贫开发要抓住这难得的历史机遇，以国家立法为主，以地方立法为辅，以法律法规的形式将扶贫开发纳入法制化轨道。

3.建立健全国家和社会多元化的扶贫投入机制。一是确保财政扶贫投入的合理增长。财政扶贫资金的增加要与政府职能、国家财力增长、贫困发生率及扶贫开发需要相适应，中央财政和地方各级行政都有责任增加扶贫投入，提高扶贫资金在预算支出中的比重。二是中央的转移支付要向贫困地区倾斜。要按照地方人均财力作为均等化转移支付的核心因素，各项专项转移支付也要提高对贫困地区的分配份额，省一级的各类转移支付也要向贫困地区倾斜。三是构建惠及所有穷人共享式的城乡一体化发展模式和公共政策体系，着力改变连片特困地区的落后面貌，将极端贫困作为连接各类公共项目的“轴心”。要避免城市化进程中所普遍存在的贫富差距拉大、贫富群体隔阂以及紧张关系的通病。连片特困地区大多处于山区、边远地区，基础设施仍较滞后，要集中财力率先解决饮用水安全、道路、通电、通信、小型水利设施等贫困地区迫切需要解决的问题。

4.精细化管理扶贫资金与项目。一是建立信息分享制度。在发达省份，民政系统的贫困家庭和个人数据库，为所有的政府部门和公共服务机构提供了信息平台。在此基础上，各机构之间进行数据互换和信息交流。这样做明显地有利于节约组织成本，强化扶贫力度。在贫困地区，已有的贫困户数据库即可作为信息平台的建设基础。二是将现有的扶贫项目延伸到户。极端贫困家庭和个人在获得道路、电力、电信、饮水、住房、卫生设备、教育、医疗、技术推广、金融和信息服务等方面遭遇的困难，使他们缺少参与社会经济发展的能力。以往在上述所有领域都设有扶贫项目，但却极少瞄准到住户和个人。三是增加项目管理经费。近年来，中央政府推行了一系列新增的社会救助、社会保险、公共服务和扶贫项目，为此对贫困县下拨了相应的项目经费。可是，这些专项财政转移资金中多半不包括管理费用，例如数据信息系统的建设和维护。贫困县的财政入不敷出，为了维持项目运转，执行机构或是挪用其他用途的资金，或是将免费项目转为收费服务。此外，采用粗放管理方式以降低项目成本，也是常见的做法。发达地区的成功经验显示，针对极端贫困家庭和个人特有的困难实施援助，恰恰需要精细管理。因此，为了提高援助效率，由上级政府向贫困县拨付项目管理经费，已是势在必行。

5.生态建设与扶贫减困必须统筹考虑、协调推进。推进生态建设与扶贫减困协调推进需要多方面综合推进，不能单靠一个方面发展。就中央政府而言，必须高度协调和统筹规划，尽快制定长远战略，从全局角度考虑如何推动贫困地区的可持续发展。就较发达地区而言，更应该考虑加大对贫困地区的生态补偿力度，加大帮扶力度。比如，对于环京津贫困地区，国家应该依据京津冀都市圈功能分区和战略定位，充分考虑区域开发强度、资源环境承载力和开发潜力，调整和优化产业布局，建立一套长期稳定、科学合理的生态补偿机制。

6.创新方式。目前我国农村扶贫开发以整村推进、产业化扶贫、劳动力转移培训以及异地安置、外资扶贫和对口帮扶为主要模式。同时，还有许多行之有效的扶贫开发新模式，如社区主导型（CDD）、非政府组织（NGO）主导型、中农合创模式、社区基金模式、业主带动模式、退人还山模式、无土安置模式、电视信息模式，等等，以及“通过建立‘政府+公司+农户‘公司+基地+农户‘公司+农户‘合作经济组织+公司+农户等利益联结机制”的扶贫模式;也有学者将主流扶贫模式归纳成，如参与式整村推进、特色产业开发、乡村旅游开发、以工代赈、小额信贷、移民搬迁和对口帮扶等扶贫模式。在现实生活中，政府主管部门始终认为应强调开发式扶贫模式;中介机构、非农部门习惯于对口扶贫;科技部门则强调智力（精神文化）扶贫;企业当然强调企业扶贫;生态及环保人士更倾向于异地扶贫;等等。但是，在互联网时代背景下，我国农村扶贫主流工作模式中存在着滞后于时代、落后于国外的一个重要缺陷，即轻视电子商务在农村扶贫减困中的重要作用。扶贫减困思路需要借鉴国际主流模式，高度重视和大力促进电子商务在我国农村减贫扶贫中的应用。

贫困农民更需要信息通信技术和电子商务的帮助，而他们也的确能够靠自己内生的动力，借助于信息化的力量在家创业，实现脱贫致富。江苏省睢宁县沙集镇的“沙集模式”，是一种农村电子商务模式：农户在家中自发地使用市场化的电子商务交易平台，他们变身为网商，直接对接市场。网销细胞裂变式复制扩张，带动制造业及其他配套产业发展，各种市场元素不断跟进，生成以公司为主体、多物种并存共生的新商业生态，这个新生态又促进了农户网商的进一步创新乃至农民本身的全面发展。“农户+网络+公司”相互作用、滚动发展，形成信息网络时代农民的创业致富新路。“沙集模式”创造了贫困农民通过互联网和电子商务摆脱信息弱势，通过直接对接市场掌握订单权和定价权，从而提升自身经济和社会地位的成功经验。沙集农民网商利用电子商务创业致富，不仅在经济上脱贫，而且不容易返贫，同时更提升了自身的能力，收获了应有的尊严，体味到实现人生价值带来的满足和幸福。“沙集模式”的成功为互联网时代我国农村的开发式减贫扶贫提供了新鲜生动且富于說服力的经验。（汪向东、张才明，2011）

作者单位：中共中央党校报刊社

责任编辑：双艳珍