北京市朝阳区卫生系统项目支出财政预算执行问题研究

游庆红

摘要：北京市朝阳区卫生系统财政拨款项目支出预算执行率偏低。由于卫生系统项目支出具有专项性、独立性、完整性和专业性，项目资金量大，结余高，执行情况不佳。文章通过2012～2014年部门决算的相关数据，分析了财政拨款项目预算执行中产生的问题，认为财政拨款项目支出的主要问题表现在分解年度预算与实际执行不同步、不均衡；项目执行不够严格、规范以及政府采购项目资金执行率低。文章认为项目预算执行不利，主要影响了财政资金运行效率和使用效率。其产生的原因是预算管理体制不尽完善、主管部门监管力度不够以及基层预算单位对项目预算执行认识不足、财务管理水平低。文章最后对加快财政项目支出预算执行提出了对策，建议完善预算编制技术与财政支付系统，保障预算单位的执行；区财政局、主管部门、基层单位共同构建预算绩效指标体系的同时，要设计和搭建项目管理预算执行平台以便于管理需要；系统内各行政事业单位的财务人员更要树立全面预算观念，改变一成不变的工作思路，引入管理会计的思想和方法，才能提高财务管理水平。

关键词：卫生系统；项目支出；财政预算；预算执行

一、北京市朝阳区卫生系统项目支出的内涵及特点

（一）北京市朝阳区卫生系统项目支出内涵及主要构成

北京市朝阳区卫生系统项目支出（以下简称“项目支出”）指由区财政局根据部门预算拨付给区卫计委所属基层单位50余家单位的卫生工作经费、追加的项目经费以及其他财政部门根据工作需要拨付的项目款，主要用于区属行政事业单位构建公共卫生事业方面的项目拨款。目前，项目支出主要包括公共卫生经费、药品零差率补贴、医疗机构医疗设备购置经费以及基层医疗机构基建改扩经费、物业管理费及住房补贴等。

（二）北京市朝阳区卫生系统项目支出的特点

北京市朝阳区卫生系统项目支出的特点表现在：一是专项性，项目支出预算具有特定目标，为了完成特定工作任务而编制相应的经费支出预算，针对不同目标或任务应分别设立项目。二是独立性，每个项目支出应有其支出的明确范围，项目之间不能交叉。三是完整性，项目支出预算应完整体现为完成特定目标或任务所开支的全部支出内容，应避免将为一个目标或任务而发生的支出拆解分散到多个项目支出中。四是专业性，这是因为卫生系统专项内容多涉及卫生专业知识。五是复杂性，朝阳区卫生系统财务拨款项目的拨付，因设立单位性质不同而有所侧重。侧重点随着部门每年的卫生工作计划而微调。目前，卫生系统内涉及行政事业单位、参公单位、全额事业单位、各级医疗机构及社区卫生服务中心（站）。截止2014年12月底，北京市朝阳区卫生系统包括行政事业单位1家、参照公务员单位1家、全额事业单位10家、一至三级医疗机构7家以及社区卫生服务中心36家。

二、北京市朝阳区卫生系统财政拨款投入与项目执行情况分析

（一）北京市朝阳区卫生系统财政项目拨款及结转结余概况

北京市朝阳区卫生系统2012～2014年财政项目拨款及结转结余数据如表1所示。

从上述表中，可看到近三年财政对于卫生系统的投入资金逐年递增，尤其是对社区卫生服务中心的投入量递增尤为显著，社区单位财政专项结转结余分别占到当年财政项目拨款总额的44.12%、41.46%和40.14%（决算项目支出财政拨款包括预算内资金、追加资金及其他财政性拨款）；数据显示，行政机关连续三年财政专项结转及结余持续递增，从2012年的2317.35万元增加到6975.74万元，通过历年项目支出明细表分析，主要原因是对全系统信息化建设经费及全系统医疗设备采购款项数额大，不少卫生系统的业务经费依旧在行政机关名下，不利于卫生业务职能的下沉。

2012～2014年项目结余中，比较突出的项目问题是为基层医疗购置医疗款、卫生系统信息化建设经费，资金额大，跨度长，但实际使用额低。

（二）北京市朝阳区卫生系统项目使用中存在的问题

1. 基层单位分解年度预算与实际执行不同步、不均衡

近年来的年度部门预算项目支出中，均存在部门预算每月用款申请与实际执行数不同步、预算执行不均衡现象。例如，2014年全年部门预算项目支出申请总额11175.58万元，但1月和12月由于受到财政体系方面客观影响，不能申请项目用款，此外的2～11个月的项目支出预算申请额分别为1287.47万元、1103.39万元、1521.5万元、1549.44万元、1239.33万元、691.2万元、637.41万元、615.17万元、2051.32万元和479.35万元，其中，项目支出用款申请额最高发生在5月（13.86%），最低额为11月（4.29%），上半年项目支出用款申请总额6701.13万元（59.96%），高于下半年申请总额。

实际工作中，各预算单位在用款申请后，通过财政国库集中支付方式支出，实际执行数与申请额并不相符。而原始单据有时因手续、资料不完备，使得记账凭证的会计记录滞后，不能及时反映实际支出的情况。因此，预算单位的用款申请额、实际执行额与实际支出额往往在月度财务报表日出现不一致的情况。虽然项目支出未使用完毕的额度，会形成财政性结转或结余，在次年，以财政应返还额度的形式返还给用款单位，而年底财务决算日时，实际执行总额与实际支出总额一致，但在会计年度中，总预算内项目的实际支出额的变化幅度往往大于项目支出申请额度每月的变动情况。

2. 项目执行不够严格规范

预算执行不规范的问题表现多种多样。预算单位项目执行不严谨，主要体现一是项目申请书不够科学、规范，尤其是一些经常性项目，由于历史原因，很多延续项目缺少规定的支出明细额，造成预算执行中，支出随意性大，同时，使得审计部门、纪检部门在审核项目支出中缺乏必要的依据。二是基本支出中公用定额占用项目支出。不少单位由于公用定额不足，而在项目中列支停车费、汽油费、水费、电费等。

3. 政府采购资金项目执行率低

政府采购资金项目一般金额大，由于政府采购审批、拨付等环节衔接不够顺畅，加之项目资金专业性强，直接影响预算执行进度。如2013年当年拨付三家医院的医疗设备采购资金632万元，累计年末结余844万元（以前年度尚有结余资金212万元）；而对七家社区卫生服务中心投入的医疗设备采购资金2013年底财政结转资金达到680万元。

三、北京市朝阳区卫生系统项目支出存在问题的影响及原因

（一）北京市朝阳区卫生系统项目支出存在问题的影响

北京市朝阳区卫生系统项目支出存在问题，主要是影响财政资金运行效率和使用效率。

北京市朝阳区审计局在《关于朝阳区2013年预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中，提出了“健全机制制度，加强和规范财政资金管理”，指出了财政资金效益使用方面存在的问题。财政性结转资金大，会造成财政资金的闲置、浪费，效益低下，使国家的方针政策不能及时有效地实施。而执行不均衡，不讲究绩效使用财政资金，将导致财政资金的使用的安全性、规范性和有效性得不到保障。数据显示，北京市朝阳区卫生系统2014年财政结转资金中，尚有2005年的项目结余。项目结余留而不用，影响了财政资金的使用效益。另外，卫生系统信息化建设经费2014年底结余达到了2770万元。

（二）北京市朝阳区卫生系统项目支出问题的原因分析

1. 预算管理体制不尽完善

自20世纪90年代后期，我国全面推开了政府采购、部门预算编制、国库集中支付、预算收支分类、财政支出绩效评价等各项支出管理制度改革。特别是部门预算改革自2000年推行以来，取得了明显进展，基本构建了预算管理的框架体系和制度。为规范和加强部门项目支出预算管理，提高资金使用效益，各级财政和管理部门先后出台了完善项目支出预算的相关办法。

北京市朝阳区财政局根据实际工作需要，陆续先后推出了《北京市朝阳区财政资金支付管理暂行办法》、《北京市朝阳区财政局结余资金管理办法》、《北京市朝阳区财政局关于进一步做好预算执行工作的指导意见》等，加强了预算执行管理，有效促进了朝阳区卫生系统预算执行。区财政局2013年成立了专门的项目绩效考核科室，建立了大中型项目绩效考核评价体系，主要针对资金量1000万元以上的政府采购项目进行科学、有效的项目论证，但由于财政内部机制不健全、归口科室对卫生系统的专业性了解不能深入，造成了信息的不对称。主要体现在如下几点。

首先，由于部门预算必须经每年同级人民代表大会同意后才能执行，财政综合管理网上系统能够真正执行的月份，从每年的3月开始正式执行；而每年12月10日左右，财政管理网上系统就关闭，使得预算使用资金时间缩短。

其次，项目管理方面缺乏深度、广度，项目精细化管理不够。虽然朝阳区财政局加强了对大中型项目绩效考核，因条件所限，不能对全部财政性资金项目进行绩效管理。另外，经常性项目明细程度不够，使得客观上项目执行过程中，随意性增大。而科学、有效的项目申请书及明细分类，是审计、纪检工作审核、预算单位严格执行项目的重要依据。

2. 主管部门预算执行督导力度不够

由于财政、主管部门、基层单位之间缺少一个共有的项目管理平台，而主管部门所管辖的基层单位多，资金量大而项目复杂，很难对全部系统内各类项目资金进行横向比较，难于在项目控制数上进行分析、合理调配以及有效管理。

3. 卫生系统内基层单位对项目预算认识不足，财务管理水平偏低

系统内单位多属于行政事业单位。行政事业单位预算资金管理是非营利性组织，要实现国家宏观调控，实现财政预算收支平衡，就必须加强对行政事业单位的预算管理，树立全面预算思想，把项目预算管理看作全面预算管理的重要环节，改变“为预算而预算、为执行而执行”的现状。

四、加快财政项目支出预算执行的对策建议

根据《关于加强和改进中央部门项目支出预算管理的通知》精神，充分认识加强和改进项目支出预算管理的重要性，全面落实加强和改进项目支出预算管理工作的各项工作。

（一）完善预算编制技术与财政支付系统，保障预算单位的执行

首先，区财政局加强对卫生系统项目前期可行性论证，对于投资大、专业性强的预算项目，组织相关预算单位、主管部门、基层单位、行业专家进行论证，严格审核，科学、合理安排项目支出。

其次，在同级人代会审核前，由区财政局根据项目性质，对预算单位拨付经常性项目一定比例项目款，优化财政网络系统，提高国库集中支付单一账户体系的信息化程度和效率，保持与会计年度一致。

（二） 区财政局、主管部门、基层单位共同构建预算绩效指标体系

预算绩效指标体系以绩效目标为基础进行设计，要明确卫生部门绩效目标后，细化绩效目标确定实施的项目，最终制定项目的具体绩效目标。绩效指标体系必须包括部门绩效指标体系和财政绩效指标体系。

（三）区财政局、主管部门、基层单位设计和搭建项目管理预算执行平台

利用现有财政网络支付大系统，建立项目预算管理平台。将项目明细金额预设到信息平台，人工录入每笔项目支出后，由信息平台输出预算编制与预算执行关联数据，为各方面管理人员进行项目管理提供事前、事中、事后等的信息支持。

（四）卫生系统内各行政事业单位树立全面预算观念，引入管理会计思路，提升财务管理水平

2014年10月财政部正式发布《财政部关于全面推进管理会计体系建设的指导意见》，成为建设我国管理会计体系的纲领性文件。虽然管理会计在政府部门的应用存在局限。但作为行政事业单位的预算管理，全面预算的“全”有三层含义，即全员、全额、全程，为此，以提供内部报告为目的的管理会计逐步发展起来，预算项目绩效考核、项目预算管理平台的建立和应用，都为行政事业单位提高财务管理及决策质量，提出了挑战。如何将部门项目绩效指标体系与卫生工作规划结合后，在基层预算单位层层分解；而基层单位如何将本单位的项目绩效评价与卫生工作计划、基本支出中的绩效工作合理挂钩等等内部财务管理的工作，都值得系统内的会计人员思考。一些能力偏低、计算机操作水平低，工作思路总是一成不变的财务人员急需改变工作思路，尽早加强对管理会计知识的学习，才能提高行政事业单位的财务管理水平。

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（作者单位：北京市朝阳区医院管理中心）