电力企业分包安全管理研究与思考

陈妍坤　孟令健　刘文昕

摘 要：近年来，伴随大量分包企业及公司集体企业进入生产作业领域，如何采取有效措施控制规范其安全作业行为，确保施工作业安全，一直是困扰电力系统众多安全生产管理人员的难题。该文通过对分包企业安全管理状况进行分析，研究当前分包安全管理中存在的关键性问题，对问题产生的根源进行剖析和思考，提出了加强分包安全管理的有关措施。

关键词：分包 现状 措施

中图分类号：TM08 文献标识码：A 文章编号：1674-098X（2016）05（b）-0094-03

电力施工企业是以电力建设工程为主要施工对象，具有一定专业施工优势的施工企业。随着电力体制的改革，电力施工企业走向市场，企业内部组织结构发生很大变化，特别是“大建设”体系下，输变电工程施工分包管理模式有了较大的变化，由过去施工总承包单一、粗放型管理，调整为“国家电网公司总部、省级公司、建设管理单位、监理单位、施工承包商”多元、精益化管理，电力施工企业也逐步从劳动密集型企业向技术密集型、管理密集型转型，从而促使大量分包队伍进入施工项目中来，有效地缓解了电力企业施工能力不足、人员匮乏等情况，分包队伍已经成为电力工程建设队伍中不可或缺的重要力量。

1 电力企业分包安全管理现状分析

当前电力工程项目施工方式主要以分包为主，但对分包作业进行全过程安全管理难度极大，因此，分包安全管理既是电力企业工程项目管理的重点，也是管理的难点。为加强分包企业施工作业安全管理，2012年年初，国资委印发了《关于加强中央企业建筑施工领域工程承包管理有关事项的通知》，对安全生产和分包管理提出明确要求。国家电网公司董事长刘振亚多次在会议上重点强调，要高度重视和加强分包队伍管理，严格资质审查和现场监管，全面夯实安全基础。但是近年来分包队伍引发的安全生产事故仍然存在，分包企业中的电力安全事故及不安全作业行为数量在专业同类数据中占比较大。据不完全统计，2012—2014年电力系统因分包企业生产作业施工引发的电力安全事故占比75%以上，造成了一定的社会影响和经济损失，暴露出工程分包安全管理薄弱、管理责任不落实、安全监管不到位等问题，引起了各级安全管理人员的深入思考，分包管理中的存在不安全因素，已成为电力企业安全管控体系中急需改进的短板环节。

2 存在主要問题

2.1 分包企业自身的安全管理有待加强

一是分包企业自身安全管理尚不规范。目前，我国分包企业安全管理发展仍处于起步阶段，企业自身安全管理模式尚未成型，安全管理经验还待积累和总结，统一的安全生产作业标准体系还未有效建立，相关专业管理的法规、行业标准还不够完善，有针对性的安全管理专业咨询服务仍较欠缺。

二是分包企业面临的不安全因素较多。分包企业承担工程项目内容变化大，不安全因素随工程进度变化而变化，现场不安全因素缺乏规律性，较难掌握。同时，由于分包企业作业人员流动性较大，作业人员专业素质参差不齐，面临的人员不安全因素较多，给现场施工安全管理带来较大压力。

三是分包企业对现场风险控制能力弱。分包企业在项目施工作业过程中，由于安全管理机制和标准还有待规范，对现场安全风险的分析深度不及电力企业多年安全管理的专业积累。同时，由于作业人员缺乏针对性的常态安全教育培训，岗位风险识别和风险防范能力相对较弱，安全作业标准化和规范化还有待进一步约束。

2.2 建设单位对分包企业的安全管理缺乏有效手段

一是还未建立一套针对分包企业特点的安全评估标准。目前，公司系统针对电力企业对分包企业施工监督、现场安全管理的等相关安全要素，还未建立全面、完善的安全评估办法，欠缺对其安全管理状况的综合评价标准，施工作业现场安全质量管理的成效较低。

二是现有安全管控措施对分包企业的管控力度较弱。电力企业经营主体由于与分包企业间缺乏直接的资产关联及管理关系，安全管理举措延伸主要还停留在安全协议、定期巡查、扣合同款（安全保证金）等较单一的安全约束手段上，缺乏有效的安全过程管控措施。同时，由于分包企业作业人员的流动性相对较大，造成现有安全管控举措对分包企业的管控力度较弱。

三是缺乏对分包企业有效的安全过程质量评估手段。传统对分包企业的安全管理主要集中在项目合同签订后，监督管理其安全活动，事故后的调查处理仍占主导地位。但从安全风险的科学管理角度，应当重视对分包企业施工过程的安全管理，并将管控的重点转移到项目的前期安全控制，这样才能奠定后期工程施工作业的安全管控基础。

2.3 分包安全风险还未实现全面受控

一是风险管控能力不强。有关项目在安全风险识别方面，未结合工程实际准确、全面地开展风险因素识别；在安全风险评估方面，未结合工程实际条件进行准确地动态分析。

二是重要风险防范不力。没有将安全风险防控工作落实到全部作业人员、全部作业点和作业全过程，造成风险防控工作中存在遗漏和疏忽，留下隐患。个别带电跨越不严格执行方案、检查监护不到位，施工机械机具管理、交通安全、交叉跨越等重要风险防范在现场落实不到位。

三是施工技术管理弱化。一些施工技术方案在制定、审批、实施等诸多环节存在不同程度的问题，照抄照搬，与工程实际结合不紧密，针对性、可操作性不强，编审批流程把关不严谨；一些施工作业不按策划的方案执行，相关措施落实不到位，检查、监护人员失职，存在策划与实施脱节的“两层皮”现象。

3 加强分包安全管理的主要措施

3.1 严格落实各级安全生产责任

（1）制定工程分包安全管理目标。发包单位要把工程分包安全管理纳入本单位安全管理的总体布局，把工程分包安全管理的各项要求落实在本单位日常工作之中，特别是施工企业在制定本单位安全生产目标时，要同步细化、明确工程分包安全生产管理目标，确保工程分包安全管理各项安全措施到位。

（2）严格落实各级安全生产责任。工程建设单位是工程分包安全的管理责任主体，监理单位是工程分包安全的监管责任主体，施工单位是工程分包安全的主要责任主体。建设单位行政正职，对本单位的分包工程安全负全面责任，各级安监部门是分包工程安全管理的监督责任主体，建设管理等部门是本单位分包工程安全生产的管理责任主体。要按照“谁主管、谁负责”“谁建设、谁负责”“管业务必须管安全”的原则，认真落实工程分包安全管理的各项要求。

（3）加强工程分包单位内部安全管理。工程分包单位作为依法成立的独立法人单位，必须建立起完整的安全管理体系，依法开展安全管理工作，落实工程项目业主和发包方的安全管理要求。

（4）强化对分包队伍工机具的管理。不符合有关安全标准、安全性能低下、危及安全生产的落后装备，要在合同中明确予以强制性淘汰，在入场时和实施中要加强监督检查。对存在落后技术装备、构成重大安全隐患的，要责令限期整改，逾期未整改的依法予以清退。

（5）充分发挥监理在分包工程安全管理中的作用。监理代表业主行使职权，一定要保证监理资源的有效投入，加强责任心，坚持原则，发挥监理作用，促进分包工程安全管理水平的提高。

3.2 严格工程分包队伍安全准入

（1）严格分包队伍的资质审查。分包商资质条件必须符合国家建筑业企业资质管理的相关规定，具备相应的营业执照、施工资质证书以及安全生产许可证。工程建设单位、施工发包单位、监理单位必须严格履行规定的审查、审批职责。施工单位和监理单位对分包商提供的该工程所需的特种作业人员应认真审核其取证情况，并进行入场验证，发现人、证不符的应及时限令停工并限期整改。

（2）开展对分包队伍安全承载力评估。建设、施工单位在工程发、分包招标时，必须对承、分包队伍的施工承载力进行分析，确保选择配置合格、人员优秀、技术能力强的施工队伍。工程发包单位在分包队伍进场时，必须对分包队伍的项目负责人、技术负责人、质量管理人员、安全管理人员根据工程特点及实际情况组织进行严格的考试、考核，确保其具备必要的组织、管理安全生产的能力。

（3）建立健全分包队伍退出机制。通过资信评价、红黄牌制、违章记分等手段对分包队伍安全管理状况进行综合评价，实行优胜劣汰。通过建立退出机制，给分包单位敲响了安全警钟，改变了单一的经济处罚，促使分包单位与发包单位形成一个安全管理的整体，逐步实现分包工程安全管理的全过程受控。同时，将不规范的分包单位剔除后，留下比较优秀的施工队伍，可以为项目的施工安全奠定良好的基础。

（4）建立骨干分包队伍培养机制。根据分包队伍合作业绩与在建工程施工业绩，按照电压等级、分包专业、分包类型3个维度，对企业资质、人员基本信息、保险卡号、车辆和安全工器具信息等进行动态监管，对项目负责人、安全质量人员、班组长、特种作业人员等关键施工人员，进行重点评估，通过对分包队伍施工能力进行综合排名，筛选业绩优良的合格分包队伍，对分包企业的人员结构，设备装备进行实地调研、考察和帮扶，发包时优先选择骨干分包队伍，一方面可以培育长期合作共赢的战略伙伴，保持分包队伍相对稳定；另一方面可以实现分包管理的全过程受控。

3.3 严格分包队伍的安全管理

（1）根据分包形式采取差异化管理。严格区别对待工程专业分包、劳务分包的不同管理要求。应根据工程实际，合理选择分包方式，并严格依法签订好相关合同和安全协议。原则上能进行专业分包的要选择专业分包的方式；采取劳务分包时，施工承包商必须负责编制劳务分包作业的施工方案、作业指导书等技术文件、办理安全施工作业票，并在劳务作业前对劳务分包人员进行安全技术交底。专业分包不得“以管代包”、劳务分包不得“以包代管”。專业分包要重在对分包队伍的安全管理进行检查督促；劳务分包要重在对分包人员在作业现场的指导和监督检查。

（2）加强分包工程全过程安全管控。强化工程分包核准、审批，加强分包队伍的日常安全监管，严格落实审批、监管的责任。对存在违法分包、转包等行为的，追究项目业主、承包方等各方责任。监理单位必须严格执行分包安全监理制度，承担分包管理的安全监管责任，特别是要把好入场验证关。对变电工程施工现场应实行封闭式管理，分包人员出入施工区域可通过考勤设备刷卡考勤；对线路工程施工现场，应对每日分包人员出勤情况进行记录存档，全面掌握施工现场分包人员基本情况、出勤情况、进出现场时间等信息，准确把握分包作业人员的作业状态，防止分包作业脱离管控范围。

3.4 实施更加有力的安全监督管控

（1）进一步加大工程分包安全监管力度。强化安全监察部门对工程分包安全管理的监管，督促分包商落实分包安全管理有关要求，以强有力措施查处资质不合格分包队伍、安全监管不到位的监理人员以及资质审查不严、安全管理不到位的发包单位。

（2）严格监督分包队伍加强自身安全管理。建设单位（业主项目部）、监理单位、施工发包单位应严格加强对分包队伍自身安全管理工作的督促和监管力度，对安全管理工作开展不好的分包队伍，应及时依法清退。对监管不力的单位，应依法依规严肃考核其单位、有关负责人和管理人员。

（3）强化分包工程现场安全生产监督管理。各级安全监督部门对工程每个分包队伍至少进行一次安全监督检查，每半年至少应组织一次工程分包专项监督检查。检查时要对分包队伍安全生产状况及安全生产管理能力进行安全标准化分级考核评价，评价结果作为分包队伍安全承载力评价的重要参考依据。

3.5 更加严格地实行考核和责任追究

严格落实工程分包管理目标考核，对各单位工程分包中发生的事故，列入各单位年度安全生产目标进行严格考核，对在工程分包管理中违法违规、弄虚作假的，视问题严重程度在公司组织施工、监理招标中对其进行评标扣分，情节严重的将采取暂停投标等措施进行严厉处罚，直至追究相关人员和单位、部门的法律责任。

4 结语

电力建设工程分包安全管理必须严格遵守国家有关法律法规和国家电网公司的有关管理规定，依法依规进行，同时要进一步细化内部管理，通过加强工程分包全过程管控，全面发挥安全保证体系和监督体系合力作用，进而实现工程分包安全管理的可控、能控、在控。

参考文献

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