中国稀土产业政策对稀土出口的影响

潘悦

摘 要：稀土是21世纪重要的战略资源，它的多种用途使之越来越成为发展高新技术的关键元素和国防军事工业的重要材料。随着稀土传统产业的升级优化和稀土新材料的发展应用，稀土产业已成为国际市场上具有重大影响力的产业之一。中国实施稀土出口配额以来，在国际市场上面对着巨大的舆论压力；政策的不完善，也导致配额倒卖、黑市交易等违法行为在国内市场上的屡见不鲜，上述问题亟待解决。

关键词：稀土；资源；产业政策；出口管制

中图分类号：F74 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0174-02

（一）世界稀土资源分布

地壳中的稀土绝对储量并不少，但是目前世界已发现的可供开采的稀土矿却很少，且分布不均。据2015年美国地质调查局资料显示，世界稀土储量为1.3亿吨（以稀土氧化物REO计） ，①其中中国5 500万吨、巴西2 200万吨、澳大利亚320万吨、印度310万吨、美国180万吨、马来西亚3万吨，其他国家合计4100万吨。从稀土产量来看，2015年中国稀土产量（折合REO）为10.5万吨，占世界产量的90%以上。

我国稀土资源丰富，全国22个省区有稀土资源，其中98%矿藏集中在内蒙古白云鄂博、山东微山湖、四川凉山，及以江西为代表的南方七省，它们共同形成了我国稀土的三大生产基地和两大生产体系。我国稀土分布呈现“北轻南重”的特点，北方为轻稀土矿，包括氟碳铈—独居石混合矿、氟碳铈矿；南方为中重稀土矿，包括离子吸附性矿、磷钇矿、褐钇矿等。

（二）中国稀土出口现状

中国稀土出口以初级产品为主，主要以矿石和焙烧矿、混合稀土精矿、中间化合物、高纯氧化物、金属、合金以及稀土材料为主。中国稀土出口呈现以下特点。

1.中国是稀土国际市场的主要供给国

据统计，我国向世界供应90%以上的稀土精矿；全球绝大多数中重稀土来源于我国南方特有的离子吸附型稀土矿；我国生产的稀土化合物，满足了世界总需求量的85%—90%；稀土金属满足了世界总需求的75%—80%。目前全球能够提供各种级别、各类稀土产品的国家只有中国。

2.稀土出口产品附加值低

中国是稀土出口大国，却不是稀土出口强国。中国稀土出口产品以低、中附加值的初级产品为主，如稀土金属、氧化稀土和稀土化合物、稀土永磁材料等，这些产品的出口额占总出口额的75%之高，而高附加值的产品却仅仅25%。如今一些稀土应用技术专利掌握在少数发达国家手中。

3.出口市场高度集中

中国稀土的主要出口国集中在日本、美国、欧盟。过于集中的出口市场加大了产品出口的风险。一方面，当这些国家发生突发性的政治经济事件，会导致我国稀土产品出口额锐减。典型例子是2009年发生的美国次贷危机，使得我国所有稀土产品出口额都急剧下降，对我国稀土出口企业造成严重的影响。另一方面，出口市场过于集中，比如我国稀土金属几乎全部出口至日本，一旦引起贸易摩擦，将不利于我国稀土产品出口贸易的发展。

4.稀土走私成行业“牛皮癣”，政府监控困难重重

由于中国稀土出口配额数量与海外市场需求量严重失衡，使得国内许多私人企业铤而走险选择走私，从中谋利。走私现象十分猖獗，已成为中国稀土行业的“牛皮癣”。中国稀土产品通过非法途径源源不断流向海外市场，政府对稀土的管控完全失效；另一方面，由于走私价格远远低于正常海关的出口价格，更多国外企业把目光投向“黑市”渠道采购的稀土产品，这就使我国稀土出口企业对出口价格的谈判能力更加削弱。

工业和信息化部原材料司司长陈燕海介绍，近年来，国家有关部门先后出台、实施了稀土行业管理办法，稀土行业管理体系逐步完善。依据产业政策，稀土应用领域发展加快，规模和技术水平明显增强，行业运行日渐完善。

（一）出口税收和出口配额制度

从1985—2005年，稀土出口退税制度经历了从出口退税13%到退税为零的过程。从2006年起，一直以来的出口退税转为出口征税，这标志着中国开始采取较为严格的稀土出口管制政策。到2007年，中国对稀土出口实施出口征税政策，并在此后的4年中，连续调高对中、重稀土的出口关税税率。

1998年起，中国政府开始实行出口配额制，但是出口配额的数量在一段时间内都高于当年的世界稀土需求量，因此出口配额制未能取得应有的效果。为了更好控制稀土出口数量，2004年中国决定削减稀土出口配额，将2004年稀土出口配额定为6.56万吨（以稀土氧化物REO计），中国稀土正式进入配额时代。2009年工信部制定的《稀土工业发展的专项规划》中提到，2009—2015年，每年出口稀土不超过3.5万吨。此外，中国政府还通过配额对稀土出口产品进行分类管理。

（二）稀土出口企业资质管理政策

中国稀土出口管制政策对稀土出口企业进行资质审核，并将生产企业的环保核查结果也与此挂钩。2011年国务院出台的《关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》强调提高稀土出口企业资质门槛。2012年稀土出口配额申报条件要求“冶炼分离和金属冶炼企业必须在环境保护部公布的复合环保要求的企业名单之内”。

2010年以来，稀土产业整合力度不断加强，工信部、环保部相继公布了《稀土行业准入条件》和《稀土工业产业发展政策》。

（三）开采控制

国家在稀土生产方面也同步进行管控。2007年，中国开始实行稀土生产的指令性计划。2010年，国家开始对稀土采矿业的无证勘查开采、超量开采以及越界开采等违法行为进行严格监管，中央收回了稀土探矿权和采矿权的审批权限。

经国务院批准，2011年4月统一调整稀土矿原矿资源税税额标准。资源税替代出口关税，稀土开采的资源税计征方式或由原来的“从量计征”转变为“从价计征”，并且税率方面大幅提高。

（四）整合资源，建立稀土战略储备

2015年初工信部提出，到2015年底前，中国六大稀土集团要整合全国所有稀土矿山和冶炼分离企业，实现以资产为纽带的实质性重组。截至目前，中铝公司、北方稀土、厦门钨业、中国五矿、广东稀土、南方稀土六家集团共整合了全国66本稀土采矿证和77家冶炼分离企业，剩下少数不合格企业也已明确整合意向或列入淘汰计划。整体来说，稀土集团的重组整合已基本完成，部分未完成的企业也在调整加速。通过整合重组，提高了稀土上游产业的集中度，合理化资源配置，改善了生产秩序，为今后继续推进产业结构优化，提高产品附加值，推行节能减排与环护奠定了良好基础。而六大稀土集团的实质性重组，也提高了稀土行业的创新力，加快了引进先进技术人才，加快了发展高端应用产业，从而培育了中国稀土的核心竞争力。

国家建立稀土战略储备，一方面出于国防安全考虑，一方面出于经济安全把握。建立稀土战略储备体系，将稀土储备列入政府和国家层面，从可持续发展和战略的角度出发，统筹规划北方轻稀土资源和南方离子型的开采，可以起到稳定稀土产品价格波动、防止海外稀土资源对国内定价权的冲击的双重作用。

实施稀土专用发票。2012年5月16日，国家税务总局颁布2012年第17号公告。公告强调加强对从事稀土产品生产、商贸流通的增值税一般纳税人的增值税管理。经研究，税务总局决定将稀土企业开具的发票纳入增值税防伪税控系统汉字防伪项目管理。

自2012年6月1日起，稀土企业必须通过增值税防伪税控开票系统（稀土企业专用版）开具增值税专用发票和增值税普通发票，发票的密文均为二维码形式。有分析人士认为，稀土专用增值税发票的启用意味着中国以专用发票为技术基础的国家稀土专营模式启动。

在市场调节的基础上，为保护稀土资源、调节市场和维护国家利益，政府采取各种手段和措施，对稀土产业进行扶植、培育和规范，以达到良性运行和发展的目的。中国稀土产业政策对稀土出口有下列影响。

（一）稀土产品出口结构与出口价格

中国稀土产业集中度低、供求关系不平衡、政府对稀土出口监管力度不够等因素，导致中国稀土出口价格低廉，缺乏定价权。而中国实行的出口贸易政策和产业政策，更是最直接、最关键的因素。出口鼓励政策导致稀土出口价格长期处于低位；出口管制则促使稀土出口价格迅速提高。

通过稀土出口政策的演变，我们可以看到稀土初级产品的出口比重在逐年下降，深加工产品的出口日益增加，稀土产品出口结构趋向合理。但同时，鼓励出口的贸易政策只片面强调出口额、出口量，而忽视了稀土出口产品的结构优化，这也导致了中国稀土结构的不合理。2005年以前，初级产品占稀土出口的90%。想要提高出口产品附加值，应从优化稀土出口结构开始。

（二）稀土出口量及出口创汇额

2005年以前，中国实行鼓励稀土出口政策，促使稀土出口量大幅增长，出口创汇随之提高；2006年以后，实行严格的稀土出口管制政策，在缩减了稀土出口配额的同时，也取消了稀土产品的出口退税，还对稀土原材料及简单加工产品征收出口关税，并逐年提高出口税率。虽然这些措施限制了稀土出口量，但是受到价格大幅提高的影响，稀土出口创汇额不降反升。

（三）稀土出口产品价格贸易条件

中国稀土出口产品价格贸易条件受政策影响明显，鼓励出口时，稀土出口产品价格贸易条件不断恶化；反之，出口管制时期稀土出口产品价格贸易条件不断完善。

（四）稀土出口贸易依存度

出口贸易依存度是指一国出口总额与其国民生产总值的比例。一般认为，如果资源性产品出口依存度过高，则直接反应该国资源和贸易利益的流失，间接反映该国科学技术水平的相对落后，无法进行深加工以提高产品附加值。中国稀土出口政策通过直接控制稀土出口量而间接影响了稀土出口依存度。

为规范稀土出口，从1999年制备方法开始实行出口配额管理，此后又实施了开采量控制、市场结构调整以及出口税收等一系列政策，稀土产业密度不断提升。但因为国际稀土市场需求集中导致买方垄断、稀土应用技术垄断导致中国稀土出口结构单一，国际稀土市场上存在大国博弈。国内稀土供给过剩，出口配额、开采控制指标、指令性生产等政策执行力度不够等导致2010年以前稀土产品价格一直低价震荡。2010年以后，我国稀土定价能力逐步增强。

为实现稀土产业可持续增长，本文提出以下政策建议。

（一）完善稀土出口管理政策

稀土作为重要的战略资源，已受到全球的高度重视。拥有最大储量和产量的中国更应对稀土资源进行保护，对稀土出口进行管制。但管制要适度，既要有效管理，又要兼顾全球稀土需求。不能因稀土出口过紧影响本国出口创汇和国际关系，也不能因放松管理而导致资源的减少甚至是阻碍该产业的可持续发展。

（二）区别对待轻重稀土资源，建立合理的管理机制

由于稀土出口配额管理没有对具体元素的出口采取有针对性的管制，导致众多稀有元素大量流失。对待轻重稀土不能搞“一刀切”。中国轻稀土储量较大，在建立完整国家储备制度和环保核查的要求下，轻稀土的出口可以适度放宽；对中重稀土的出口管制则要加强，尤其是对更为少量的元素铽和镝。

（三）鼓励高附加值产品出口，限制初级产品出口

除资源、产量外，技术已成为影响稀土产业格局的重要因素。中国稀土产业的发展需要增强自主创新水平、提高科技研发能力。出口政策应推动产业结构调整和产品升级换代，鼓励高附加值产品出口，限制初级产品出口。

（四）积极应对国际挑战

对稀土资源的出口进行管制是中国稀土产业健康、可持续发展的必然要求，也是保护本国资源、能源安全的迫切需要，符合国家的经济利益和安全利益。因此，中国要积极应对来自国际方面的异议，加大对外宣传，阐明中国稀土出口管制的合理性，让国际社会了解这是对本国资源环境的保护，也是对国际社会安全的维护。对稀土出口进行管制不等于禁止出口，中国稀土出口政策充分考虑了全球稀土需求。

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