从产权角度浅析国有企业分类改革

孟晨

摘 要：自进入21世纪以来，沿着放权让利、制度创新和战略重组的思路，国企改革成果显著。但是国有产权的模糊性和多层次的委托代理关系属性使得国有企业不能完全适应市场经济发展的要求，需要在改革中寻找新的根本突破口。国有企业有公共服务性、垄断性、一般竞争性三类之分，应针对国有企业不同的性质提出产权改革设想。

关键词：国有企业；分类改革；产权结构

中图分类号：F421.3 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）17-0031-03

国有企业经过37年的渐进式改革，已取得显著成就，基本建立起较规范的现代企业制度，治理结构也能与市场经济接轨，国有资本的利用率也显著提高。从近10年来看，2005—2014年，国有工业企业主营业务收入从2.82万亿元增长到4.96万亿元，年均增长5.8%；实现营业利润从1 622.18亿元增长到2 557.92亿元，年均增长4.66%。

但是，在经济全球化和我国市场经济体制不健全的背景下，国有企业也面临诸多挑战。加入WTO后，中国经济逐步与国际市场接轨，实力相对较强的国有企业身负“走出去”的战略使命，直面国际市场竞争压力的冲击。从国内经济环境看，我们已经步入工业化后期，原有的依靠廉价劳动力和丰富资源的经济发展方式亟须转型，产业结构需要同步升级，国有企业同样面临转型的阵痛。

改革的实践证明，原有的一元产权结构已经不能支撑国有企业在市场经济中取得发展。国有产权中产权归全民所有造成的结果就是产权界定的模糊性，没有一个具体的法人能对国有企业的生产经营直接负责。在多数国有企业中，产权主体单一化导致企业治理结构混乱、效率低下，“内部人控制”严重。产权国有的另一大弊病是多层次委托代理关系。国有产权使得企业具体法人缺位，政府只得作为委托人将经营权委托给代理人（企业经理）行使，这种带有行政色彩的委托代理关系的直接后果就是责任与收益不对称，造成企业利益的损失。因此，国有产权企业比其他所有制企业有更高的代理成本，常常陷入行政干预和“内部人控制”的困境。但是，我们国家国有企业数量众多，涉及到各行各业，众多的国有企业有各自不同的属性，因此改革不能一概而论。

（一）公共服务性国有企业

公共服务性国有企业是指国家出于保障公民利益、国家安全的目的而设立的企业。这类企业的评判标准是国家政策目标的完成程度，作为普通企业首要目标的盈利必须要放在承担政府公益性、政策性特殊职能之后。公共服务性国有企业涉及公共交通、公共卫生、义务教育、国防建设等领域。

身负特殊职责的公共服务性企业的数量有限，仅占全部国有企业的10%，但社会作用无可替代。对于这类企业，为保持其公益性，政府应当担任其直接控制人，保持其国有独资的产权结构，阻止其他资本的进入。同时，这类企业的改革目的是建立有效监管体系，使得国有资本可以更有效率地创造社会福利。应通过单独立法的手段，基本实现“一企一法”、“一行业一法规”，以法律和行政政策手段来治理和调节企业经营活动的具体细节。从本质上看，这类企业是国家机器的一种零件，其存在的意义是帮助国家实现某一特定公共目标。

（二）垄断性国有企业

垄断性国有企业是指兼有公共服务性和一般竞争性混合特征的国有企业，处于这两者之间。这类企业往往因为担负一定国家使命而形成垄断地位，既要为巩固社会主义基本经济制度、维护国民经济的健康发展贡献力量，也保持了一般企业的本质，努力实现自负盈亏。垄断性国有企业大致可以分为两类，一类是资源垄断型企业，如石油、天然气、矿产等，这类企业掌握稀缺性资源而形成垄断；一类是提供特殊产品的国有企业，包括邮政、电信、城市基础设施等，这类企业因其自身特殊性质形成垄断。

垄断性国有企业的改革方向应当由市场来指引，发挥市场的导向性作用，通过改革使企业融入社会主义市场经济的体系。从产权角度来看，这类企业应当在保持国有资本控股地位的前提下，在竞争性环节引入其他资本参与改革进程，形成相对多元化的产权结构，实现在政府监管下的有序竞争，企业自负盈亏。这样就能既保持国家的控制地位，又能提高企业的经营效率，同时也降低国有完全控股所带来的高昂的监管成本，实现国有资本的有效利用。

分开来看，对于资源垄断型国企，当由市场决定商品价格，以此来限制企业凭借垄断地位获得高额的垄断利润；另一方面，应积极制定与资源保护相关的法律规范，保持资源的可持续性开采，实现国家的可持续发展战略。对于企业经营获得的利润，扣除企业发展所需后应当先按国家所占股份上缴中央财政，再通过合理的财政支出惠及全民，使得人民能够真正享受到作为国有资产所有者应有的福利。

对于涉及提供公共服务产品、基础设施建设的企业，因为企业经营的目的是以社会公共性作用为主，经济性作用次之，力求以最大限度保证公共福利最大化，经营成本具有递减性，所提供产品的价格一般在平均成本水平上，保持盈亏平衡、不赔不赚。

（三）一般竞争性国有企业

一般竞争性国有企业是指不承担任何特定“国家职能”，以追求利润最大化为首要目标。这类企业实际就是国家利用国有资本投资设立的在市场竞争中谋求利润的企业，涉及食品、机械、建筑、汽车等领域。

这类性质的国有企业约占全部国有企业的60%—70%，所占比重最大，数量多、覆盖范围广的国有中小企业和产业竞争度高的国有大中型企业都属于这类企业。国家应不再为维护这类企业的行政性垄断地位而制定特殊的法律或政策，减少行政保护，让其在市场中与其他性质的企业公平竞争，严格按照《公司法》的统一要求规范企业行为。

混合所有制经济是指在同一经济组织中，由不同所有制的产权主体（包括国有、集体、非公有和外资）多元投资，通过资本联合或经营联合，相互渗透、相互融合而形成的新的产权配置结构和企业财产组织形式。①对于一般竞争性国有企业实行混合所有制改革目的就是要使企业的投资主体多元化，增加自身内在驱动力。

首先，混合所有制企业中由于投资主体的多元化可以在较短时间内聚集大量资本和资源，突破单一投资者资金不足的限制，就可以扩大企业经营规模，获得规模经济和范围经济效应。其次，混合所有制改革可以使企业获得独立法人地位，以市场竞争主体的身份参与市场经济，企业脱离国家行政隶属，国家也从企业控制者的身份转变为股东一员，不能再使用行政手段直接干预企业经营管理，将所有权与企业控制权分离，有效实现不同性质产权的顺利融合，使企业本身的自主竞争力充分发挥。再次，混合所有制企业内部各种产权主体为维护自身利益会相互制约，可以避免单一产权企业中“一股独大”、“内部人控制”等弊病，从而建立起科学的决策机制、监督机制，企业决策对股东和产权所有者直接负责。最后，混合所有制实现的组织形式是现代企业制度，国有企业真正成为市场竞争的主体，自主决策参与竞争，最终建立市场化的企业经营机制。

一般竞争性国有企业进行混合所有制改革可以从不同方面同时进行。第一，继续深化股份制改造，通过相互参股、兼并收购、拍卖、转让、中外合资、规范上市等多种途径调整和优化产权结构。②第二，通过健全我国现有的法律制度，废除、修改限制非公有制经济发展的法律规范，为其他资本进入国有企业开辟通道，其他资本的引入可以优化国有企业的产权结构，以获得更多资本回报为目的的投资，会激励企业提高效率，做出科学决策。第三，我国要在经济全球化进程中取得发展，国有企业是进入国际市场的先锋，但由于我们发展市场经济时间尚短，缺乏经营管理经验，引入实力强大的境外战略投资者成为一般竞争性国有企业产权多元化改革的参与者，在为企业带来丰厚资本的同时可以学习外资企业先进的管理经验和科学技术，帮助我国企业迅速成长，在国际市场占据一席之地。第四，产权多元化发展的同时也要保证相对稳定性，因此要严格审核投资者的资质，避免可能会给企业带来道德风险的投资隐患。经审查资质优越且能带来长期投资的机构投资者也可以成为混合所有制改革的参与者。第五，多元化的产权结构不能是一沉不变的，在社会主义市场经济的内涵中产权是可以流动、可以交易的，各方投资者可根据市场实际情况交易和置换产权，建立一个可以实现公平、公开、公正的产权交易的全国性的产权交易市场，是保证多元化产权改革发展的基础，国有产权得以自由流动、重组。第六，推进员工持股计划。对于国企来说，实行员工持股既是发展混合所有制经济的一种模式，同时也是重要的激励措施，这也是改变国企的痼疾之一——陶然教授所提的“工作激励低效率”的很好的方式。③可以实现两方面目标：一是可以减少高层管理人员的道德风险，保证企业行为是长期性的、可持续经营的；二是员工作为企业股东能够从自身为企业发展做出更多努力，为企业带来活力的同时增加职工个人收入，在一定程度上解决收入差距过大的社会问题，实现社会公平。

将以上三种类型的国有企业改革途径总结如表1。

国有企业在社会主义国家经济体系中占主体地位，国有企业改革的根本目的在于能够使企业以高效率、高竞争力完成企业使命，使国有企业既能支撑起国家社会经济发展的大局，又能带动社会主义市场经济的发展。总结三种类型的国有企业改革前景来看，公共服务性企业应坚持国有独资的单一产权，政府以严格的预算管理和单独立法监督企业；垄断性国有企业应根据其获得垄断利润的方式和企业自身性质出发将垄断利润惠及全民；一般竞争性国有企业应通过产权多元化改革借助各方力量更好融入市场经济，提高国有资产的盈利能力跟竞争力。

由此路线进行改革会使国有经济内部的结构趋于优化，公共服务性国有企业的比重会逐步提高，垄断性和一般竞争性国有企业的比重会有所下降；国有经济更多地通过质量和可持续性来保持控制力和影响力。要达成这一目标，公共服务性国有企业可能要用15—20年甚至更长的时间来构建适合它们的从上至下的管理体制；垄断性国有企业由于针对不同企业需要不同的改革方案，所以改革所需要的时间是不统一、不确定的；由于我国的市场经济已经初具规模，为一般竞争性国有企业的改革奠定了良好的基础，因此，它们大概需要10—15年的时间完成混合所有制改革，成为产权多元化的市场经济的竞争主体。

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