关于自贸区税收体制的思考

娄汇丰

摘 要：在目前世界经济发展迟缓和新一轮“贸易与投资伙伴”多边谈判不断加深的背景下，中国经济在全面深化改革进程中需要有新的探索和改革。以上海自由贸易区税收体制政策为背景，介绍自贸区税收政策作用机制及影响，分析上海自由贸易区的税收优惠政策，理性地借鉴国外自贸区的相关税收经验，探索自贸区税收政策的发展方向，以期实现符合税制改革方向和国际贸易标准的税收政策的创新及突破，推动我国自贸区的科学有序发展。

关键词：自由贸易区；收税优惠政策；创新

中图分类号：F810.42 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）19-0065-03

一、上海自由贸易区建立的背景

自贸区是指在一国的领土部分内的特殊关税区域，在法律上被认为在关境以外，实施海关特殊监管措施，在这个区域内可以不受限制地进行存储、贸易、制造、加工和装配业务活动[1]。实质上是采取自由港政策的关税隔离区。自中国加入世界贸易组织以来，感到威胁的美、欧、日三大经济体不断地建立新的贸易关系，以加快推动高标准的贸易自由化，中国经济面临着新的问题与挑战。在此国际背景下，2013年8月，国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区。该试验区成立时，以上海外高桥保税区为核心，辅之以机场保税区和洋山港临港新城，成为中国经济新的试验田，实行政府职能转变、金融制度、贸易服务、外商投资和税收政策等多项改革措施，并将大力推动上海市转口、离岸业务的发展。这一先行先试的重大创举将为我国全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验，为全国性的经济改革提供更为标准化的示范推广效应。

二、税收政策的机制及影响

（一）税收政策的机制

税收政策作为政府对经济进行宏观调控的工具，是政府通过运用税收手段直接调节纳税人的收入，间接影响纳税人的投资行为，进而使社会经济活动发生变化，以实现政府调控目标的活动。税收政策不仅对资源的流动方向具有导向作用，也会影响企业的成本和收益，还会降低企业的技术创新风险。首先，政府在发挥调控作用的同时，结合不同政策，有针对性地制定配套的税收政策以体现政府对市场配置资源的影响，促进资源向有利于产业结构调整发展的方向流动；其次，政府将一部分的税收收入来支持某一产业的发展或让渡给纳税人，从而实现成本的节省和收益的增加；最后，企业的发展需要创新，而创新的投资周期长、风险高，政府通过税收政策可以减少企业创新活动的费用与支出的风险，增强其抵御创新风险的能力，实现产业创新发展的新道路。

自由贸易税收政策作为自由贸易区政策的一个重要组成部分，一般会以本地区经济发展情况、自由贸易区的功能定位以及国民经济的需求为参考，特色地制定出该地区自由贸易的税收政策。其主要特征表现在以下两方面：一是功能配套的管理手段。随着各自由贸易区类型、功能定位的不同，其产生的配套的税收政策亦有所不同。二是税收优惠政策的多样化。自由贸易区本着拉动本国经济快速发展，吸引外资和先进技术，促进贸易发展，提升国家地位的原则，需指定出更优惠、更多、更加具备吸引力和竞争的税收政策。

（二）税收政策的影响

自由贸易区作为一项新的经济政策，其对区域内产生的影响可以分为两大类：第一类是指由于区域内成员相互之间取消关税和贸易数量限制措施之后直接对各成员贸易发展所产生的影响；第二类是指缔结自由贸易区之后，由于区域内生产效率提高和资本积累增加，导致各成员经济增长加快的间接效果。二者也分别被称为静态效果和动态效果。在静态效果中最具有代表性的影响是“贸易创造效应”和“贸易转移效应”。前者是指区域内成员相互之间由于交易成本下降和贸易限制取消，导致本国内高成本产品被区域内其他成员低成本商品所替代以及过去受到对方数量和高关税限制的本国低成本商品出口扩大，从而给区域内进出口双方带来更多贸易机会和经济利益。后者是指原有与区域外国家之间的贸易往来，由于区域内交易成本的降低可能被区域内成员之间的贸易所取代。而动态效果主要包括“市场扩张效应”和“促进竞争效应”。前者是指随着贸易规模的扩大，将产生生产和流通的规模效益，并带来产业集聚效果。后者是指随着区域统一市场的形成，将促进区域内垄断行业的竞争，提高生产效率。贸易创造效应、市场扩张效应和促进竞争效应会带来许多正面影响，但是贸易转移效应也有可能带来负面影响，原因在于区域内的低效率产品可能会取代非成员的高效率产品。

三、上海自由贸易区税收优惠政策制度

“税收优惠”是指国家或者政府通过对特定企业或投资者采取降低税率、延长纳税时间等措施，在一定程度上促进投资增长和产业集聚的优惠政策[2]。纵观世界上发达的自由贸易区，不难发现，“便捷的港口环境、诱人的税收政策、发达的基础设施以及完备的管理体系”是支撑自由贸易区成功运行的重要因素。上海自贸区的建立同样如此，其中“税收优惠”在促进上海自贸区经济发展、体制改革、管理方式转变等方面发挥了积极作用。但是，建立上海自贸区的初衷并不是要人为划出一个“税收优惠”的特别区域，而是要在新一轮的经济体制改革过程中寻求一个可持续、可复制的新的经济发展模式，让这个成功的经济发展模板在全国范围内开花结果，促进中国经济新一轮的崛起[3]。因而，建立科学规范、合理有效的税收优惠制度是上海自贸区健康运行的必要条件。

（一）税收优惠的功能

一是促进知识溢出与技术转让。无论是出于社会公共目标的考虑还是基于经济发展的需求，税收优惠政策都会在不同程度上体现出对高新技术产业的倾斜。二是带动经济发展。毫无疑问，自贸区建立的直接目的就是带动港口或者周边地区经济的发展。自贸区的税收政策在很大程度上将促进该地区的投资、贸易、服务业、加工制造业的发展，并且税收优惠的对象是不特定的符合相关条件的经济主体，这为各类企业平等参与市场竞争提供了机会。在此优惠制度的基础上，人才、技术、资金等各种社会资源会源源不断地流入自贸区，使自贸区的资源投入形成巨大的集群效应，从而带动自贸区的经济发展。

（二）上海自贸区税收优惠制度的现状、特点及问题

1.上海自贸区税收优惠制度的提出。上海自贸区税收优惠制度由《总体方案》确定的7项税收优惠政策和相关部委发布的税收优惠的具体文件两部分组成。《总体方案》以“维护现行税制公平、统一和规范”为前提，以“培育功能”为导向，确定了7项税收优惠政策。其中两项旨在促进自贸区企业对外投资，5项旨在促进自贸区企业对外贸易。税种主要涉及企业所得税、个人、增值税和关税。在《总体方案》的基础上，财政部、国家税务总局出台了相关税收优惠的具体规则，由此形成自贸区税收优惠制度体系。

2.上海自贸区税收优惠制度的特点。上海自贸区的设立作为中国启动新一轮经济改革的标志而备受社会关注，其税收优惠制度的特点在于第一紧贴实际需求。税收优惠政策明确提出了两条促进投资的税收优惠政策，即“非货币性资产对外投资所得税分期缴纳”政策和“股权激励个人所得税分期缴纳”政策。现在看来，延长纳税时间非常的接地气，因为按照现行规定，无论是非货币性资产对外投资等资产重组行为产生的资产评估增值部分，还是因为科技创新企业给予科技人员的股权激励所得部分，都无一例外的要一次性缴纳个人所得税或企业所得税，没有纳税期限上的优惠，这就容易造成企业流动资金的短缺，加重纳税人的税负；如果纳税人不能一次性地缴纳应纳税款，还可能出现逃税等违法行为，造成税款的流失[4]。第二是注重借鉴成功经验。上海自贸区的建设不仅借鉴了中关村地区有关个人所得税的优惠政策，同时也借鉴了一些滨海地区的融资租赁出口退税的经验，这样做的优点是降低了制度创新成本，提高了制度的执行效率。

3.上海税收优惠制度存在的问题。第一个问题是税收优惠制度的设定与税收法定原则相悖。上海自贸区税收优惠制度是由国务院出台的《总体方案》和相关部委发布的规章或规范性文件两部分组成的。全国人大授予国务院的职权，国务院只能自行行使，不得将权力授予其他国家机关，其他国家机关也不得在税收问题上制定与法律相抵触的文件[5]。2013 年国务院制定的《中国（上海）自由贸易试验区总体方案》本身亦不属于行政法规，并不能成为上海自贸区实施税收优惠的直接依据，而真正提供上海自贸区税收优惠实施细则的是财政部、国家税务总局、海关总署等行政部门，行政部门制定的税收行政规章在效力位阶上低于行政法规，这违背了税收法定原则在授权背景下的基本要求。第二个问题是税收优惠的内容构成缺乏统一性。由《总体方案》和财政部、国家税务总局、海关总署发布的规章和规范性文件构成的上海自贸区税收优惠制度，在内容上缺乏统一性，主要表现在：首先，虽然《总体方案》以促进投资和贸易便利化为宗旨确定了7项税收优惠政策，但是承担细化、落实《总体方案》税收优惠政策职责的是不同部门制定的规章或文件，这些规章或文件既有一个部门单独颁布的也有几个部门共同颁布的。其次，在《总体方案》的指导下，相关部委各自制定了具体的税收优惠措施，但是彼此之间缺乏必要的沟通和协调，对同一项税收优惠政策往往分别做出规定。再次，关于上海自贸区非货币性资产对外投资的税收政策，仅仅涉及对企业税收优惠的相关文件，而对于个人所得税的税收优惠问题，还不能找到明确的规定。第三个问题是收税优惠的监管机制不健全。上海自贸区税收优惠制度在促进投资和贸易发展、产业集聚、吸引优秀人才的同时，其税收优惠监管机制亦亟待完善。首先，税收优惠并没有纳入国家预算体系。其次，税收优惠缺乏有效评估体系。再次，税收优惠缺乏有效的问责和退出机制。第四个问题是税收优惠的实施效果容易导致不公平竞争。税收优惠作为上海自贸区建设不可缺少的条件，使上海自贸区的企业或个人承担相对较低的税负，但是税收优惠的实施效果在上海自贸区容易形成政策洼地，给相关不公平逐利活动提供机会。

四、借鉴国外自贸区发展经验

新加坡自贸区的兴起，纽约自由港的持续发展和德国汉堡自由港曾经的辉煌成就对上海自贸区税收优惠制度而言具有很大的借鉴意义[6]。第一，统一自贸区税收优惠法律法规。新加坡自由贸易区根据本国法律制定了《自由贸易区法令》，统一和完善了新加坡自贸区的相关法律，使自贸区的建设和发展有了统一的法律作为指导，相比上海自贸区，各部门在独立或联合颁布的文件中，存在利益上的非完全相容，导致无法及时合理地对自贸区税收进行调整，势必会阻碍上海自贸区的发展。第二，完善自贸区税收优惠法律制度。美国纽约自贸区的成功在于先立法、后建设，随着自贸区的发展，法律制度也在不断地更新调整和完善，反观上海自贸区的税收优惠政策，这些政策均不是以法律的形式呈现，导致了内容零散、缺乏体系、对待问题没有一句等问题，降低了税收优惠的实用性。第三，加强税收优惠的管理。德国自由贸区重点突出的就是对自贸区税收优惠的管理，德国汉堡自贸区在税收管理上形成了自上而下多层次的税收管理体制[7]。不同部门分别扮演着不同的角色，同时又各自发挥着作用。相比之下，《总体方案》提出的上海自贸区内销补税政策值得完善。

五、上海自贸区的创新

面对国内外经济形势的不断变化，我们不能完全照搬照抄，而是要根据自身的特点和需求，创新出利于自身发展的政策，自贸区政府通过寻求制度创新，推进政府职能转变，进而推进税收现代化的目标要求[8]。具体表现在：

在自贸区内推行“办税直通车”。在2015年试验区扩容后纳税人可以就近选择办税服务点办理涉税事项，不仅方便纳税人，也可使税收部门的只能同步延伸。

实行“办税一网通”等10项创新措施。2014年6月，国家税务总局根据上海自贸区实际情况，提出了“税收一网通办、便捷优质高效”的10项创新措施，这些措施最大限度地便利了纳税人，最大限度地规范了税务人，纳税人足不出户即可办理32种涉税事项。

创新审批方式，规范审批制度。一是实行专业化集中审批。在自贸区税务分局设立专职审批所，促使审批标准更加客观，有效减少自由裁量权。二是试行窗口“一站式”审批。只要纳税人申请属于即办事项，且申请要件符合规定，就可当场办理。三是取消部分前置核查。对于符合条件的自贸区新办企业一般纳税人资格申请等涉税事项，取消前置核查，强化事后监管，方便纳税人及时开展具体业务。

搭建税收无障碍沟通平台。自贸区税务分局开通12366 纳税服务热线、自贸区税务微博，并逐步充实自贸区税收政策案例库，多平台发布涉税信息，回应纳税人关注，答复涉税咨询，构建“点对点”双向互动平台，实现税企无障碍沟通。

推进诚信纳税，实施“容缺管理”。根据纳税人的信用信息和系统评价结果，实施分类服务和管理。推行“容缺管理”服务，将大大提高企业办事便利性，加快涉税事项办理速度。

综上，随着自贸试验区改革创新步伐的不断推进，其必定还会有更多的税收制度创新应运而生，因为从改革的领域、过程和环节来看，它们一环扣一环，单纯地强调对外投资、贸易、金融等的扩大与开放，却没有在税收政策和制度上为其扫清障碍，很难真正达到预期的效果。只有针对自贸区自身的条件和问题而推出的具有创新性的税收制度，才会给自贸区的发展指引新的方向，促进经济的发展。

参考文献：

[1] 袁志刚.中国（上海）自由贸易试验区新战略研究[M].上海：格致出版社，上海人民出版社，2013：27.

[2] 国务院关于清理规范税收等优惠政策的通知[EB/OL].财政部门户网站，2014-12-09.

[3] 肖林，周国平，郭爱军，等.中国（上海）自由贸易试验区改革开放成效与制度创新研究[J].科学发展，2015，（1）：69-77.

[4] 许静.上海自由贸易区促进投资的税收政策研究[D].成都：西南财经大学硕士学位论文，2014.

[5] 刘剑文，雄伟.财政税收法[M].北京：法律出版社，2007：153.

[6] 邱鸣华，樊星.借鉴国际经验——优化上海自贸区试验区的税收政策[J].科学发展，2014，（6）：55-58.

[7] 胡大龙.德国汉堡自由贸易区[J].国际学院，2013，（3）.

[8] 蒋硕亮.上海自贸区财税体制创新及其借鉴[J].专家视野，2015，（12）：37-38.

[责任编辑 陈丽敏]