阜宁县林地资源总量拓展的制约因素及其对策

丁大俊 谈开龙

摘 要 随着“绿色江苏”“绿色盐城”创建活动的不断深入，阜宁县林业资源总量得到快速增长，但由于平原林业的特点、群众认识的差异、林业生产低效等因素，林地拓展空间日趋受阻，呈落潮趋势。如何破解制约因素，走出“无地栽、树难栽”的困惑，开辟林业发展新天地，是平原农区林业急待探索的新课题。

关键词 林地资源；制约因素；对策；江苏省阜宁县

中图分类号：F326.25 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）06--02

阜宁县地处苏北沿海中部，全县总面积1 439 km2，耕地8.77万hm2，总人口112万人。属暖温带与北亚热带过渡气候，四季分明、气候湿润、雨水充沛。全年平均气温14.6 ℃，年降水量895.4 mm；土壤区划分属于沿海、里下河、淮北3个区域，是典型的平原农区。

1 林业资源的现状与林地资源特点

1.1 林业资源的现状

全县森林资源总量3.57万hm2，其中成片林面积2.68万hm2，活立木蓄积量196万m3，高标准农田林网控制面积7.33万hm2，森林覆盖率达25.2%，列盐城市之首。

1.2 林地资源特点

1.2.1 分布广泛

阜宁县沟河纵横，道路成网，村庄遍布，除大型水域马家荡、白水塘外，沿河、沿路、沿村广泛分布着林地资源。

1.2.2 类型众多

1.2.2.1 河道圩堤型

县境内大中小型河道密布，计100余条；其中废黄河、苏北灌溉总渠、射阳河、串场河、通榆河等流域性河道就达200余km，是全县成片林尤其是生态防护林的主阵地。

1.2.2.2 绿色通道型

全县等级公路1 529 km，其中一级公路149 km，公路两侧林地资源以营造速生丰产商品林为主，也是林农、林经和林特复合经营的主要区域。

1.2.2.3 农田林网及村庄型

全县四旁林地资源总量约0.89万hm2，占全县现有资源总量的25%。

1.2.2.4 镇区单位型

集镇区、机关、单位、工厂等林地资源类型复杂。有道路绿化、河滨绿地、公共小游园等资源类型。

1.2.3 总量较小

全县国土面积14.39万hm2，剔除水城、耕地10.195万hm2，再加上村庄、工厂、道路和城镇占用的土地，所剩林业用地少之甚少。

2 林地资源拓展的制约因素

培育资源是林业建设的基础工作，而林地资源的拓展又是资源培育的前提。随着国家对环境保护力度措施的加强，植树造林已成高压态势，但各地却普遍出现了“无地栽、树难栽”的困惑。

2.1 传统种植观念的束缚

中国是个农业大国，国家粮食价格上调后，土地成了农民的命根子。林带树冠遮阳避光，“胁地”问题成为提高广大群众植树积极性的首要因素。也就是说，政府强调的生态效益、社会效益没能让老百姓有现实的感知。

2.2 现实主义思想跟深蒂固

粮棉或特经作物，当年种植当年收益。而树木生长周期长、效益低。部分农民对栽树抱无所谓态度，认为长远的看不见，还不如捞现的。甚至不少地方将一些潜在的林地（如中小型圩堤和田头十边隙地、旱地等）分包给农户，让农户种植粮食作物。

2.3 体制不健全，责任不到位

一方面经营体制不灵活，产权不明晰，林权制度改革没有到位；另一方面，基层干部的责任没有明确，模范带头作用不明显。不规范、不平衡、低效率、低水平的发展挫伤了农民植树的积极性。

2.4 宜林地的界定和使用有短腿

在宜林地的界定使用上，目前只是根据《森林法》及其实施条例做了“哪些地方应该造林”概念性的规定，国家法律法规在土地利用分类标准上没有明确的确认。造成少量河堤、圩堤堆面的宜林地被划为二轮承包责任田，甚至划为基本农田被保护起来。

2.5 宣传认识上误解

国家重视基本农田的保护，不少地方在宣传上产生误解，把所有耕地都作为基本农田，排斥林桑果产业的发展。

3 拓宽林地资源的发展对策

3.1 强化政策法规宣传，消除对耕地用途的误解

《农业法》第十六条第一款、第三款对农村和农业发展作出了规定：国家引导和支持农民和农业生产经营组织结合本地实际按照市场需求，调整和优化农业生产结构，协调发展种植业、林业、畜牧业和渔业，发展优质、高产、高效益的农业，提高农产品国际竞争能力。

3.2 找准问题的根源，依法界定土地利用方向

3.2.1 对照法规用足宜林地

根据《森林法》第二十六条：“县级人民政府应当制定植树造林规划，因地制宜地确定本地区提高森林覆盖率的奋斗目标……，铁路公路两旁、江河两侧、湖泊水库周围，由各有关主管单位因地制宜地组织造林。”《森林法实施细则》第二条：“林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地、灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。”等规定，对现有公路、铁路、河道兩侧宜林地做一次全面踏查、摸清未造林原因（有无堆堤坡地，有无露肩，河堤路肩是否纳入二轮承包等），提出宜林地规划与规定。总结来说，就是由县级以上人民政府规划认定。

3.2.2 国家立法，制定土地利用分类区划标准

通过人大立法或政府制定规章的途径，相关部门参与，制定科学合理的土地利用分类规划和土地利用区划，从国家层面以法定的程序将土地利用目标进行认定，解决长期以来，在林业用地使用上说不清、道不明的问题。

3.3 落实工作措施，拓展林业用地新空间

3.3.1 林改兴林、责任固林

根据中共中央国务院《关于全面推进集体林权制度改革的意见》（中发〔2008〕10号）规定，对现有林地进行全面的林权改革，灵活机制、明晰产权、增加收入，调动农民植树造林积极性。同时，层层落实领导干部目标责任，把造林实绩与工资挂钩、升任挂钩，严明奖惩，巩固造林成果。

3.3.2 更新品种、技术助林

组织技术人员深入调查研究，强化技术指导，科学编制造林规划，宜林则林、宜果则宜果、宜苗则苗。在充分利用优质乡土树种的基地上，选择干形直、树冠小、速生高效树种，科学制定栽植密度，既提高林业效益，又解决“胁地”问题的困惑。

3.3.3 依法还林、有序退耕

根据现有法规，采取政府文件或人大立法、政策支持、林权改革等方式、方法，在不改变二轮承包经营权的前提下，定目标、下功夫妥善处理好退耕还林的问题。同时，在落实退耕还林工作中，对宜林地上不宜造林的情况作出具体规定，便于阳光操作，减少工作阻力，提高工作效率。

3.3.4 有序流转、扩大林地

根据《中华人民共和国土地管理法》《江苏省土地流转办法》等法律法规，合理制定本地土地流转章程，出台《高效农业建设—林业用地指导意见》等规范化文件，指导沿路、沿堤两侧和靠近园区一定宽度的农田调整，适应现代农业、现代林业建设要求，切实解决农田林网、现代农业示范园、高效林业产业和景观林建设用地等问题，扩大林业用地空间。

（责任编辑：刘昀）