潜江市农村饮水安全发展面临的问题及其对策

彭雷宝

摘 要 农村饮水安全问题是广大农村群众最关注的现实问题之一，是事关群众健康、农村安定的大事。结合潜江市农村饮水安全工作实际，分析了“十二五”时期农村饮水安全发展存在的主要问题，以及“十三五”时期面临的形势，并提出解决对策。

关键词 农村；饮水安全；问题；对策；湖北省潜江市

中图分类号：S277.7 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）06--03

水是生命之源，获得安全、卫生、清洁的饮用水是人类生存的基本需求。农村饮水安全工程是农村群众直接受益的民生工程之一，是确保农业生产、保障农民生活、维护农村安定发展的大事[1]。近年来，湖北省潜江市坚持把农村饮水安全工作作为建设社会主义新农村的重要内容来抓，围绕“建得成，管得好，用得起，长受益”这一目标，抢抓机遇，整合资源，创新机制，全力推进，走出了一条适合市情的农村饮水安全工作新路子，并取得良好效果。

1 农村饮水安全工作成效

根据2004年、2009年两次调查核定结果，潜江市农村总人口为85万，其中饮水不安全人口50.66万。按照中央和省级部门要求，潜江市全力推进农村饮水安全工程建设，“十二五”期间，以《潜江市农村饮水安全现状调查及2010-2013年规划人口复核报告》为基础，制定了本地“十二五”农村饮水安全项目规划，并认真贯彻落实。截至2015年底，潜江市“十二五”期间完成了1.7亿元的总投资，实际解决了28.77万人的饮水安全问题，超出省级规划1.14万人。潜江市农村饮水安全管理模式效益突出、切合实际，被潜江市人民政府授予2013年度科技进步特等奖[2]。

2 存在的问题

2.1 “十二五”时期农村饮水安全工作存在的问题

2.1.1 人均用水量偏少

农村饮水安全工程也遵循规模效益，有规模才有效益。工程的盈亏平衡点为“千吨万人”，为保证极端情况的供水水量达标，潜江市在饮水安全工程设计时都高于此标准。但根据实际供水情况统计，“十二五”期间，潜江市大部分农村饮水安全工程供水量达不到设计标准，究其原因，一是外出务工人员较多。潜江市外出务工人员比例约占农村总人口的15%，导致农村用水量不高；二是留守人员卫生意识差，手压井与自来水并用。只有饮用时才使用自来水，其他洗用仍使用手压井水和堰塘、沟渠水[3]。根据近3 a《水资源公报》统计数据，潜江市农村地区人均日用水量约为0.07 t，其中包含了集镇等用水量较高地区，实际使用农村饮水安全工程的农村人口，其人均日用水量尚不到设计标准的70%，使水费收入低，导致农村饮水安全工程难以为继。

2.1.2 运行成本相对较高

调查统计潜江市21个供水企业用电情况，年度用电约390万kW·h，电费366万元，用电均价0.94元/（kW·h），使供水计量水费达到2～2.5元/t，相对较高。如果按生活电价0.54元/（kW·h）计，差价0.40元，全年则可降成本156万元。

2.1.3 水质保障能力不足

由于早期工程建设资金、技术有限，配套设施不完善，导致建成的农村安全饮水工程的供水水质合格率不高，主要问题发生在消毒环节。同时，部分私营业主缺乏专业技能或为了降低经营成本，运行中消毒操作不规范或者少投药，使消毒达不到效果。

2.1.4 工程建设易反复

一方面，原调查核定的农村人口中，约40%为安全和基本安全人口（即规划外人口），原供水工程经过近10 a的运行使用，部分工程已废弃，或老化失修“带病”运行，使调查核定的部分安全和基本安全人口转为不安全。另一方面，由于饮水解困阶段和“十一五”时期的工程建设标准不高，且多采用PVC管材，抗冲击差，易损坏，水损高，再加上缺乏维修资金，养护不到位，使部分人员没有真正实现饮水安全[4]。

2.2 “十三五”时期，农村饮水安全工作面临的形势

2.2.1 工程投资来源单一

农村安全饮水工程覆盖面广，工程建设周期长，需要大量的资金支持。当前，我国农村饮水安全工程建设的资金来源，主要采取国家财政拨款、地方财政配套以及群众自筹的模式。由于近年来物价和人力成本上涨过快，据统计，“十二五”期间潜江市建设日供水能力1 000 t以上的水厂人均成本基本都在800元以上。按照这一标准，要完全解决农村安全饮水问题，并在“十三五”期间进一步改善农村饮水安全现状，潜江市将面临很大的资金缺口。如果“十三五”时期改变农村饮水安全工程的资投入比例，采取以地方投资为主体，中央投资为补充的模式，那么地方配套和群众自筹将成为农村饮水安全工程建设的大头[5]。但纵观全省现状，农村饮水不安全的地区往往都是经济欠发达的地区，财政配套能力有限，群众自筹也较为困难，如果中央和省级投资较少，将直接导致工程建设的资金不足。

2.2.2 水质标准逐步提高

随着经济社会的发展，农村地区生活条件得到逐步改善，群众对自来水水质的要求也进一步提高。农村饮水安全工程的水源保护，净化消毒设施完善，技术人员技能强化，水质检测和监测能力提升，以及水质检测信息化建设等方面的工作，都将成为“十三五”时期提升水质保障的重要内容。

2.2.3 建设管理体制不顺

农村饮水安全工程建设资金下达由发改和财政部门负责，建设由水利部门承担，而水质检测与卫生计生和环保部门相关，多龙管水，涉及面广，不利于统筹安排工程建设和管理运行等工作。

此外，公众对自来水的公益性认识不足，工程建設有待加强公共财政的支持力度；农村传统观念落后，水是商品的意识淡薄，使工程水费收缴困难。这些问题依然是困扰潜江市农村饮水安全发展的重要因素。

3 对策

3.1 扩大农村饮水安全工程建设资金来源

农村饮水安全工程建设需要大量的资金支持，当前农村饮水安全工程建设的资金来源单一，严重影响了工程建设的效率和效果。为减轻国家和地方财政的压力，降低困难地区农民负担，应该进一步优化和丰富农村安全饮水工程建设的资金来源。为此，可以采取PPP（Public-Private Partnership）模式，解决潜江市农村饮水安全工程建设的资金问题。PPP模式是通过公共部门与私人组织建立伙伴关系，向社会提供公共产品或公共服务的一种方式，在农村饮水安全工程建设中引入PPP模式，可以解决工程资金投入严重不足的问题，确保农村饮水安全工程的顺利建成。李克强总理2014年视察水利部时指出：“水利工程建设不能光靠政府，还要发挥市场的作用，创新投融资体制机制，推进PPP、BOT、TOT等投融资模式，更多调动社会资金的力量。要用改革破解千年‘治水难题。”通过社会融资引入公司化管理，能打破一般规模农村供水工程政府大包大揽的格局，一定程度减轻了政府负担，较好地规避了人事管理方面的缺陷，有利于降低农村饮水安全工程运行成本，提高供水企业活力和市场竞争力。此外，多渠道筹措资金，也能保障对规划外人口所使用的饮水工程进行巩固提升，并对年久失修工程进行改造和养护，解决工程损坏和管网老化问题。

3.2 创新农村饮水安全工程的经营管理模式

水厂的经营管理模式直接关系到水厂的市场活力和人力资源成本支出，通过必要的管理模式创新实现高效的管理，有利于降低管理成本，增强供水企业的生命力。

一是拍卖经营权。通过公开、公平、公正、竞标的方式，将经营权予以拍卖。参与拍卖的竞买人应当是能够独立承担民事法律责任的企业法人，其注册资本应当达到被拍卖农村饮水工程总投资的30%以上。经拍卖取得经营权的竞买人应当与供水管理部门签订合同，明确双方的权利、责任以及经营者应承担的社会公益事业的义务等。拍卖所得资金专户储存，由供水管理单位、用水合作组织监督使用，专项用于拍卖期满后，维修农村饮水安全工程设施，更新设备等。

二是租赁承包。以资产评估为基础，充分考虑工程的运行状况、前期投入及综合效益等因素，合理确定租赁承包底价，公开竞标承包。中标者应当是能够独立承担民事法律责任的企业法人，注册资本金不低于租赁资产额的5%，注册资本金作为租赁资产抵押金移交给工程所有者，并与工程所有者依法签订合同，明确双方的权利、责任以及相关义务。经营者应当按期交纳租金，存入工程折旧与大修费专户，保证合同期满后资产达到规定价值，否则由经营者给予补偿。

三是股份制经营。对资产价值大，具有良好盈利能力的饮水安全工程，通过发行股份向社会招股，由股东按股份制形式进行经营管理。

四是集体管理。供水规模、供水范围较小的水厂，可以由用水协会或受益户推选专门管理人员，负责工程管理和水费征收，并按国家规定提取折旧和大修等费用。

3.3 合理确定农村供水水价

农村饮水安全工程所供应的饮用水作为商品具有公益性，不能等同于其他只有商品属性的产品，因此水价既要体现公益性作用，又要遵循价值规律。一方面，积极采用“两部制”水价，基本水量维持在1.5～2 t/（人·月），容量水费一般为3元/（户·月），计量水费一般执行2～2.5元/t。通过“两部制”水价的实施，促进农村群众使用并节约自来水，既可以填补用水量偏少引起的水费收入过低，又可以通过基本水费计提工程折旧费和大修费，保障工程良性运行。另一方面，計量水价必须坚持政府定价或政府指导价格下的供用双方协商定价，适当考虑农民用水户的经济承受能力，既不能完全市场化定价使水价过高，群众负担不起，又不能不顾制水成本，完全不考虑社会投资获得一定利润的需求。只有群众使用，才能回归工程建设初衷，只有社会投资获得合理利润，才能保护投资者的投资积极性，这样才有利于农村饮水安全事业长期稳定发展。

3.4 落实维修养护基金

影响农村饮水工程长效运行的因素很多，涉及工程规模、管理体制、水价机制、电费成本、税费缴纳、法律法规保障体系等，其中核心的问题是保证供水企业运行的可持续性，而落实维修养护基金是保证供水企业可持续发展的关键。可在已试行的《潜江市农村饮水工程折旧费和大修费计收及使用管理办法》的基础上，落实财政维修养护基金建设，专款专账，按“谁储存谁使用”的原则，在工程运行一定年限，要更新改造时，由经营者提出更新维修养护申请，由市供水管理局审核批准后组织实施，保障工程持久运行，群众长久受益。

3.5 提升水质保障能力

一是配套完善现有水厂的基础设施，主要是水质消毒设备；二是建设水质检测中心，提升水质检测能力，实时掌握供水质量；三是加强水质在线监测和信息化建设，推进潜江市饮水安全自动化监管技术项目，提升监管水平。四是加快生物生态水处理技术的应用，突出成本低，易操作，便于管理的优势。五是加强技术人员技能培训，规范使用消毒设备，严控消毒药剂剂量。同时进一步加强化源地保护，加强私营业主的法制教育，加大公众节约水、保护水的宣传，确保供水水质达标。

3.6 执行相关优惠政策

继续执行财政部、国家税务总局《关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》，执行国土资源部、水利部《关于农村饮水安全工程建设用地管理有关问题的通知》，执行省物价局《关于农村饮水安全工程供水用电价格有关问题的通知》等优惠政策，将工程运行用电价格从工商业用电价0.91元/（kW·h），调至农村居民生活用电价格0.57元/（kW·h）；维持契税、印花税、企业所得税等税费减免的优惠政策；维持农村饮水安全工程用地的优惠政策，降低工程建设和运行成本。

参考文献

[1]张亚平，帅启富，汪乘波.潜江市农村饮水安全建管长效机制的探索[J].中国水利，2009（17）.

[2]刘淑英.石家庄市农村集中供水工程良性运行对策[J].河北水利，2013（7）.

[3]陈秀煌.浅谈合山市河里乡怀集集中供水工程设计存在的问题[J].广东科技，2012（7）.

[4]徐佳，李文斌.浅议农村供水工程清水池建设运行存在问题及对策建议[J].中国水利，2015（22）.

[5]石林，侯荣丽，王琴红.辽宁省加强农村饮水安全工程维修养护的对策与建议[J].水利技术监督，2015（3）.

（责任编辑：赵中正）