精准扶贫的现实难题与方略要务

廖小东 滕湘君

摘 要：实现2020年基本消除绝对贫困现象和基本实现全面小康目标，精准扶贫是一项国家重大举措，习近平总书记赴湘西调研扶贫攻坚时提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。通过理论梳理，并选择X县个案，深入分析其贫困特质和治理机制，论述当前精准扶贫中识别面临两难、帮扶内在悖论、管理现实难题及考核指标不一等困境。进而提出对精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核进行调整方略。

关键词：精准扶贫； 贫困特质；治理机制；考核指标； 现实困境；方略要务

中图分类号：D632.1 文献标识码：A

文章编号：1006-1398（2016）02-0048-07

自1986年以来，消除农村贫困一直为我党和政府所重视，先后制定了影响深远的八七扶贫攻坚计划、《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》等行动纲领。2013年11月，习近平总书记赴湘西调研扶贫攻坚时提出“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”。李克强总理在2014年政府报告提出“决不让贫困代代相传”。精准扶贫成为扶贫工作的主旋律。实现2020年基本消除绝对贫困现象和基本实现全面小康目标，精准扶贫是一项国家重大举措，有待我们进行深入的理论思考和实践探索。

一 精准扶贫理论梳理

马克思认为资本主义制度是导致工人贫困的根本原因马克思：《资本论》（第一卷），北京：人民出版社，2004年，第727-728 页。阿玛蒂亚·森提出了人的贫困主要是能力上显示出贫困而致阿马蒂亚·森：《以自由看待发展》，北京：中国人民大学出版社， 2002年，第85-87期。Hirschman 认为发达国家地区的发展或经济增长会影响发展中国家Hirschman A.O.The strategy of Economic Development.New Haven：Yale university press， 1958，pp52-59.。Myrdal 提出东南亚反贫要从土地、教育、权利关系等方面入手Myrdal G. A Critical Appraisal of the Concept and Theory of Underdevelopment.In Essayson Econometrics and Planning in Honor of P. C. Mahalano[KG-*2]-[KG-*5]bissiness， 1965， （8），pp28-43.。Sen 认为能力缺失会导致贫困Sen，Amartya.Poverty. An Ordinal Approach to Measurement [J]. Econometric.1976，44（2），pp 219-231.。联合国认为贫困人口受益必须靠制度。当然还有Nurkse的贫困循环陷阱论、Nelson 低水平均衡陷阱理论、Schultz 的人力资本论等。

我国有关反贫困的关注主要体现在：第一、党和领导人的关心，反贫困政策的制定。邓小平的共同致富思想邓小平：《邓小平文选（第三卷）》，北京：人民出版社，1993年，第111页。江泽民认为要形成合力，多方面进行扶贫江泽民：《江泽民文选》，北京：人民出版社， 2006 年，第247-248页。胡锦涛的科学发展观提出了开发式扶贫胡锦涛：《以科学发展观统领经济社会发展全局努力推动现代化建设又快又好地发展》， 《人民日报》， 2005年2月12日。政策方面有八七扶贫攻坚计划、中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）等。第二、贫困形成原因。康晓光认为自然资源的差异导致贫困康晓光：《中国贫困与反贫困理论》，南宁： 广西人民出版社，1995年，第1页。第三、反贫困措施。黄祖辉提出培育新型农民，打造新型农业经营主体，增加农民收入黄祖辉、俞宁：《新型农业经营主体：现状、约束与发展思路——以浙江省为例的分析》，《中国农村经济》2010年第10期，第16-26页。汪三贵和Albert Park提出了如何瞄准和评估贫困群体汪三贵：《Albert Park.中国农村贫困人口的估计与瞄准问题》，《贵州社会科学》2010年第2期，第68-72页。

国外关于精准扶贫成果不多，而国内的精准扶贫主要体现：第一、党和政府的高度重视，国家政策的大力支持。2013年11月，习近平总书记提出精准扶贫。随后中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》的通知，部署了精准扶贫。国务院扶贫办《建立精准扶贫工作机制实施方案》。李克强总理将精准扶贫纳入2014年和 2015年政府工作报告。后来习总书记又多次强调精准脱贫。党的十八届五中全会提出，农村贫困人口要实现脱贫。第二、新闻媒体对精准扶贫的经验报道。第三、王思铁阐释了精准扶贫王思铁：《浅谈精准扶贫》[EB/OL].http：//www.scfpyin.gov.cn/show.aspx？id=25213， 2014-05-07。第四、精准识别方法。邓维杰的贫困村分类法等邓维杰：《精准扶贫的难点、对策与路径选择》，《农村经济》2014年第6期，第78-81页。第五、汪三贵和郭子豪指出完善精准识别机制、完善精准扶贫考核机制、探索和建立贫困户的受益机制汪三贵、郭子豪：《论中国的精准扶贫》，《贵州社会科学》 2015年第5期，第148-150页。第六、精准扶贫路径。何得桂、党国英认为移民搬迁是连片地区精准扶贫有效路径何得桂、党国英：《移民搬迁：集中连片特困地区精准扶贫的有效实现路径——以陕南避灾移民搬迁工程为例》，《党政研究》2015年第5期，第116-122页。和红认为加大农村养老资金投入，化解贫困农村资金不足和红：《福建农村社会化养老服务的模式、机制及其适应性研究》，《华侨大学学报（哲学社会科学版）》2014年第4期，第134-140页。

二 贫困治理典例剖析

X县地处武陵山脉中段，总面积1754.6平方公里，其中山地194万亩、耕地22.8万亩，辖16个乡镇196个行政村10个社区。总人口31.12万人，其中以土家族、苗族为主的少数民族人口占78.6%，农业人口为26.9万人，农业人口占86.44%；贫困人口为8.53万人，农村贫困发生率为31.71%。X县是武陵山片区重点县之一，是国家第一批确定的革命老区县，是“老、少、边、穷、库、山”区县，也是X县所在省省长的扶贫联系点。1986年，X县被确定为国家扶贫开发重点县，1994年，被确定为国家第一批革命老区县、国家八七扶贫攻坚县。

（一）贫困特质

1、贫困面广人多。根据国家制定的扶贫标准，X县目前还有8.53万农村贫困人口，农村贫困发生率达31.71%。中高海拔地区贫困人口1.5万户6.88万人，移民库区贫困人口0.17户0.87万人，低海拔地区产业空白村贫困人口0.16万户0.78万人。海拔800米以上高寒山区57个村0.3万户1万人的贫困问题尤为突出，生存条件极差，生活水平很低。

2、基础设施落后。X县地处武陵山脉腹地，其农业生产、交通、信息、技术等条件相当落后，生态相当脆弱，在很大程度上制约了现代农业的发展，农业结构单一，抵御和化解自然灾害风险的能力比较弱，农业人均旱涝保收面积仅0.24亩，农业创收低下。因缺乏资金，建设特色优势产业依然滞后，在发展有机农业和无公害农业方面规模小，标准化建设程度低下。全县基础设施建设不足，管理方式粗放，市场拓展能力较弱。目前尚有30户以下213个自然村寨未通公路；3万余农户13万人安全饮水困难，分别占全县总户数的51%、总人数的52%；1.3万户农村危房需要改造。

3、农民素质偏低。X县农村普遍是空巢村，留守人员属于“993861”部队，其体力不足，以及年龄问题，再加上“种田辛苦”“种田不值钱”的思想影响，大部分人员满足“种粮为吃饭，养猪为过年，养鸡养鸭挣点油盐钱”这种状况，不想做、不愿做，使得全村大部分农地荒毁。留守人员文化素质很偏低，更是X县驻村人员的共性。

4、市场信息闭塞。X县196个行政村，生产要素市场发展尚不健全而且还很落后，全县专业化合作组织或协会仅有93家，而且较松散、单一、规模小，X县农村农户大都满足于当前家庭式生产经营模式，市场信息及其闭塞。种什么？种多少？销哪里？销多少？在信息获取方面极不对称，是靠经验，凭直觉，听别人传达，凭这些方式获得的信息到时候已经严重滞后，会错过有利的时机，不能有效捕捉有价值的市场信息。经营意识落后，产业选择与市场行情难对接，往往是“种出的不赚钱，赚钱的没有种”。

（二）治理机制

1、形势与趋向。X县自上世纪80年代中期来，扶贫工作取得了一定的成绩。但因扶贫项目均属于粗放“漫灌”，针对性不强，扶贫效果不是很好，原因在于当时更多的是在“扶农”而不是“扶贫”。进入21世纪，贫困出现了新的特点，相对贫困不断增多，原有的扶贫机制已经不适应新的形势。X县为打赢全面建设小康这场攻坚战，进一步完善和补充了扶贫机制，结合精准扶贫的要求，将钱和政策用到了“根”上，也就是将钱和政策给谁用、怎么用、用得怎么样等落到了实处，整个扶贫体现出“精准度”趋向。

2、策略与效果

（1） 识别靶向。自全省贫困人口识别和建档立卡工作动员会以来，X县扶贫开发办召开党组会议认真研究和领会会议精神，县委、县政府给予高度重视，成立了扶贫领导小组、制定了扶贫实施方案，如《X县关于落实精准扶贫机制减少贫困人口实施意见》。分配下达了各乡镇贫困人口指标，在全县召开了贫困人口识别和建档立卡动员会和培训会，将工作流程和任务下发到了各个乡镇，制定了分片区跟踪检查方案。现阶段，各乡镇已完成乡（镇）、村两级贫困人口识别公示，现在正进行建档立卡工作。此次工作共识别出贫困人口8.53万人，其中扶贫人数43461人，扶贫低保人数23287人，低保人数16252人，五保人数2300人。

（2） “私人订制”。根据X县具体实际情况，X县委、县政府将B乡夯沙村、梯子村和吕洞村定为精准扶贫试点点，县扶贫开发办制定了“一点一区带全县”的战略，一点：在A乡米溪村探索黄金茶产业扶贫示范园建设；一区：在B乡夯沙村、梯子村和吕洞村探索旅游扶贫示范区建设。工作上通过采取以点带面推动精准扶贫，采取了直接帮扶、委托帮扶和股份制帮扶相结合的新步伐，走产业与扶贫相结合的路子，探索“企业+合作社+基地+能人大户+贫困户”扶贫模式，理顺合作社与企业、村支两委和贫困户关系，建立健全利益分配和贫困户参与监督机制，算精确投入与产业这一笔账，探索处一条可复制、可持续、可操作的脱贫致富成功模式。

（3） 因地制宜。通过对高寒山区C镇、吕洞山区B乡和一般地区的D镇调研发现，各乡镇开展的贫困人口识别工作成效不一样。D镇严格按照“户主申请、村民小组提名、村民代表评议和表决、村委会审查、镇政府审核、县扶贫办复核、县人民政府审批”的程序开展工作，圆满的完成了贫困人口识别。B乡严格按照程序要求一步一步实施，扩大宣传，动员到户，做到家喻户晓，部分村采取召开全村村民大会直接评议，做到贫困人口识别公开公平公正。C镇因镇情复杂，贫困人口识别工作进展相对较慢，该镇党委政府积极采取措施，逐步化解各项矛盾，完成了贫困人口识别。

（4） 制度考核。X县成立了扶贫工作领导小组，由县委书记任组长，县长及分管扶贫工作的副县长任副组长，县扶贫、民政、财政、统计、农调、经管等部门负责人为成员。扶贫领导工作小组每年定期或不定期专题听取有关精准扶贫的工作汇报，扶贫办建立“月调度、季通报”工作机制。扶贫领导小组及扶贫办负责制定年度扶贫方案、实施细则和扶贫检查以及项目规划等；对扶贫职能部门进行了明确分工。X县推行“县级领导包乡镇、乡镇领导班子成员包片、驻村干部包村、村五大主干包组、组干部包户”的责任制，将任务详细分解到乡镇、到村组、到户到人，并明确帮扶责任人。县委、县政府把扶贫工作完成情况纳入了“四文明建设”目标考核之中，对没有按要求完成各阶段任务的乡镇及相关干部，年终取消其评先评优资格。

三 现实难题形成困境

（一）精准识别面临“两难”

1.认识难统一。通过本次调研我们发现，在实施宣传时，由于各村寨外出务工的年轻人多，很多村子都是空巢村，有的家里几乎没有人住，即使部分家庭有人住，都是一些老幼妇孺，使得政策宣传结果没有完全到位。各乡镇党委、政府对精准识别贫困人口认识不统一，对精准识别政策吃不透，只好采取不同工作方法，导致精准识别工作进展不平衡。同时还发现，在精准识别工作中，部分群众存在一种排斥心态，即低保与贫困帽子不能同时带，吃低保不能进行贫困登记。有部分村在实施过程中，村级班子怕得罪人，主动放弃评议资格，这样与广泛争取意见相矛盾，有违实事求是、公平公正公开的原则。

2.量化难把度。X县初始将精准识别对象锁定在农村家庭主要劳动力在60岁以下、有劳动能力和致富愿望、处于扶贫标准线以下的扶贫户。根据扶贫标准线，人均纯收入低于2300元以下的农民应为贫困户。然而，在具体实施操作过程中，这一标准的量化和界定很难把控，原因在于除农户收入难把控外，特别由村评议小组议定贫困户时，大部分情况都是取决部分村干部的述议，由于干群关系不一样，对处于同一标准的农户，难以做到公平评议，致使部分农户无法评上。同样，因家族势力的不同，势力强大的一方往往评上扶贫对象的要多，而势力比较弱的一方，一部分相对贫困的农户没有评上，导致政策不公平。

（二）精准帮扶内在悖论

1.衔接不同步。2009年，X县着手实施“两项制度”有效衔接工作，资金要求“打卡到户”。现在实施的精准扶贫改革试点却只能用于产业开发，委托公司运作或参与基地建设，最后以分红、利润或生产资料等形式间接获得，这有悖于“打卡到户”的原则，监管部门会认为这是违规使用资金。同时由于政策不明朗，扶贫部门对扶贫龙头企业的扶持力度不大，也不敢大胆扶持。

2.任重不堪负。按照一户一卡、一户一策、干部结对帮扶的精准扶贫要求，X县有2.1万户、8.53万贫困人口，需要建立相应建档立卡数为2.1万，制定帮扶措施6.3万条以上，干部结对帮扶8.53万人，不仅工作量大，任务繁重，再加上X县现有的人力、物力、财力非常有限，在8.35万人面前精准扶贫任重道远。如果实施产业扶贫到户，既要针对农户的需求以及农户所掌握的技能来帮助他选准产业，这种产业的适应性如何暂不考虑，还要帮助农户找相应的企业对接，而X县本来就是国家扶贫县，工业落后，企业大部分效益不好或倒闭，在寻找对接的企业方面困难很大，而且还要监督对接企业对产业是否履行承诺，这显然给扶贫工作加大了工作量，更给扶贫工作带来了难度。另外，由于农业产业一般生产周期长、风险大、利润低，加上X县偏僻闭塞，市场体系发育不成熟，市场信息严重滞后，同时农业属于粗放式发展产业，抗市场风险能力弱，再加上相应监管体系不健全，一旦市场或企业出现问题，就会引起较大矛盾，反倒加速激发矛盾。

（三）精准管理现实难题

1.动态制控。根据X县精准扶贫的要求，扶贫时候要扶到根上，只有这样才能使贫困户及时真正脱贫。贫困户脱贫了就不再是国家扶贫对象了，必须退出扶贫的队列。这是国家实施动态管理的要求。国家建立精准扶贫退出机制目的就是脱贫一户退出一户。然而扶贫过程中存在诸多不确定因素，贫困户是否真正从根本上脱贫很难界定，一户一策对量化管理带来了很大的难度。如果在扶贫过程中退贫把握不当、不准，极有可能激发群众矛盾。

2.见效迟滞。农业是一个附加值比较低的产业，不仅生产周期长，而且利润低，加上农户获取市场信息能力比较弱，面临很大的风险，在实施产业扶贫时，有些产业至少需要3年才能见效，有的甚至更长。另外，在整个精准帮扶中，还存在精准脱贫人口数与扶贫考核指标的矛盾。如：当前X县减少贫困人口数为1.33万人，假设X县采取帮扶贫困户发展产业的人数为6000人，由于产业见效慢、周期长，那么这6000人在一年内脱贫可能性低，而根据考核要求，这6000人就要退出系统，来年不能得到帮扶，这样就会降低扶贫效果。

3.特困无解。X县五保户和部分低保户以及一部分大病户等，因缺乏技术或自身身体、观念等其他因素的影响，发展生产难以为继，特别是五保户和低保户多靠民政部门的救济，其他收入少。而大病户因常年生病吃药药费高，开销大，加上身体虚弱无法从事农业生产，收入就有所减少，对于这部分群体从根本上脱贫几乎是不可能的。还有一些超生户因子女多，又无外援资助，子女尚在抚养期，而精准扶贫时又未被列入扶贫对象，随着子女的成长，负担越来越重，让他们脱贫致富很有难度。

（四）精准考核指标不一

幸福的家庭都一样，不幸的家庭却各有不同。贫困的农户其导因千差万别，脱贫方面也就千差万别。从时间上看有的贫困户很短时间内就脱贫了，而有的贫困户要几年才能脱贫。从帮扶方式来看，不同的贫困户需求不一样，有的需要资金，有的需要项目等，这对精准脱贫如何进行考核带来一定的困惑。而精准考核又是精准扶贫必不可少的一个环节，只有精准考核，才能有效化解扶贫异化的发生，因此，在精准扶贫具体过程中，如何对贫困户脱贫致富进行认定是考核重点，如何量化考核指标是考核难点。

四 精准扶贫方略要务

精准扶贫是一项复杂的民生工程，其成败关系到2020年全面建成小康社会目标的实现。因此，在实践精准扶贫工作过程中，需要把握好精准扶贫的精准识别、精准帮扶、精准管理、精准考核。

（一）精准识别

1.建章立制，按程序进行识别。充分利用各种宣传载体，加强宣传发动，做到逐户宣传，使政策家喻户晓，户户申报。要实事求是开展贫困人口识别，对群众多解释，对政策多宣传，做好精准识别公平公正公开，消除群众顾虑，让群众客观真实反应自己情况，要大家意识到申请扶贫是自己的权利。

2.提高和细化鉴定标准，规范鉴定程序。一方面，进一步提高和细化鉴定标准，对贫困人口对象结合当地实际，标准要体现出收入、心理、权利、发展能力等多个维度，既要有物质层面的，又要有精神层面的，不能只按收入论。另一方面，鉴定评议时要程序化，要坚持公开公平公正。为避免村干部从中作梗，扶贫组应单独找人谈话摸底，了解贫困户基本情况，听取他们的看法。村评议小组评议时，要实事求是，不能拉帮派，不能搞宗族关系，要对贫困户逐户评议，并进行表决，将表决结果单独反馈给贫困户，看看他们是否有异议，鼓励他们提出异议，及时公示结果。另外，扩大扶贫识别范围。这主要是要克服规模排斥，农村很多超生户，正因为超生，显得贫困，在精准扶贫中要把这部分人纳入。同时对外出打工的，要电话形式通知，听取他们的意见，争取他们感受到国家的关怀和温暖，为他们未来返乡创业做好铺垫。

（二）精准帮扶

精确确定帮扶方式是精准扶贫的关键，贫困人口的脱贫效果就看帮扶内容。贫困人口的致贫因素很多，既有主观的，又有客观的，具备多样性和差异性等特点，扶贫不能照搬照套。因此贫困人口识别出来以后，要因地制宜，一户一策，对症下药：

1.探索帮扶新模式。一是探索多形式资金到户。产业扶贫到户时候，农户的产品销往何处？必须要有农业企业挂钩，“龙头企业（+农民专业合作社）+基地+农户”的模式是比较理想的。这种模式既可以使农产品得到加工、转化、增值，又可以使农户增收，从而化解了市场风险。企业在收购扶持对象的产品时候，资金到户形式可以灵活，但要得到农户认可。在此过程中，龙头企业要为基地垫资，政府还要加大对龙头企业的资金投入的贴息扶持力度，鼓励龙头企业进行技改。二是到户资金可以用作反担保资金。扶贫过程中，因部分地方需要投入大量基础设施建设和生产资料，到户资金就显得不足，缺口较大。扶贫对象户因无东西抵押和担保，要从金融机构贷到款几乎很难，这个时候扶贫企业可为他们提供担保，但企业又面临一定的风险。因此在精准扶贫制度设计时候，可考虑到户资金作为反担保资金使用。三是兜底与救助。在精准扶贫过程中，对那些大病或五保或身体缺陷无法自立的等实行兜底，由政府埋单。对一些家人常年在外打工，只有留守老人在家的，可以动员到敬老院居住生活，费用由政府埋单。

2.形成扶贫多方合力。根据扶贫的需要，结合各乡镇的实际情况，乡镇扶贫需要一个专门扶贫阵地，专门设置扶贫编制，专人专管，明确专人责权利，专门负责精准扶贫相关事务，以确保精准扶贫成为新常态，使精准扶贫保持连续性。同时要凝聚合力，多方联动。为了切实取得反贫困的胜利，确立了扶贫工作要坚持“各司其职、各表其功”原则，进一步整合专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫三大资源，使扶贫各部门力量充分结合起来，相互联动、相互配合、相互补充、互为支撑，形成一股强大的扶贫合力。三是加大统筹安排力度。根据扶贫的实际需要，加大统筹安排力度，要做到“渠道不乱，用途不变，统筹使用”。进一步优化城乡公共资源配置，使其均衡化，统一项目规划，统筹资金安排，要让资金用到实处。

（三）精准管理

一是完善农户信息管理平台建设。通过精准扶贫识别后，应把贫困人口的识别建卡情况纳入此平台建设，对其实行动态管理。进一步完善“进退”机制，真正使“假贫困者”无处藏身，“已脱贫者”及时退出，真正达到精准扶贫的目的。这样才能满足“真贫困者”和“返贫困者”的脱贫需要，才能对症下药，才能采取行之有效的帮扶。二是构建精准管理的量化指标。农户贫困的导因千差万别，在进行量化指标构建时要因人而异，这给精准扶贫的量化带来了一定的难度。但管理离不开量化指标，精准扶贫要体现出精准扶贫和脱贫，必须要有一套量化指标进行考核，不然很难把握精准二字。在建立精准扶贫指标时，须考虑指标设置的合理性、科学性和规范性以及可操作性。三是跟踪精准扶贫措施。扶贫过程中措施不一定完全对路，也许会因贫困人口的实际情况导致扶贫措施与地方知识和习俗发生碰撞，这需要对其进行跟踪和调整。对那些难以脱贫的低保户、五保户、大病户以及子女长期外出的老人等，除了兜底政策外，还可以制定多形式的帮扶措施，让他们安度晚年，精神上也有慰籍。

（四）精准考核

只有精准识别，才有精准考核。一旦精准识别发生偏差，精准考核就会失真，必然会出现精准扶贫效果大打折扣的现象，这也是目前精准考核有待改进的地方。因此，一要成立扶贫效果巡视组，定期或不定期私下对农户进行走访，对扶贫情况进行调查。二要设立责任制，扶贫人员与扶贫对象要签定责任状，扶贫结果要扶贫对象签字认可。三要转变考核重点。由于经济发展情况不能完全说明扶贫对象是否脱贫，因此必须完成将注重考核GDP向注重考核减少贫困人口数方面转变。四要合理设置考核指标。设置量化考核指标时，要把识别情况是否精准纳入其中一个必不可少的指标，若识别有误，后续考核取消，并予以处罚。在精准识别的基础上，其他指标要结合扶贫对象和具体的帮扶方式以及脱贫的进度而定，不能只注重数字的考核，更要注重是否真脱贫的考核。另外，还要注重是否发生返贫，一旦有此现象发生，要追究扶贫人员的责任。五要建立惩戒制度。在精准识别和帮扶管理过程出现不精准，出现异化现象，必须追究扶贫人员和扶贫对象的责任，从严惩处。

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