森林外来物种入侵立法对策研究

刘文燕 高珊珊

摘 要：森林是拥有特殊的生态属性的生态系统，它为人类社会创造了巨大的经济价值，也带来种种益处。然而人们在森林的保护中并没有重视森林外来物种入侵问题，森林外来物种入侵对森林生态、社会经济和人类健康造成了严重危害，已经成为全球性问题。国际上许多国家都开始进行国内立法，并且出台相关国家法和国际条约防治森林外来生物入侵。迄今为止，我国森林生态系统生物入侵形势十分严峻，但是我国涉及森林外来物种入侵的相关法律仅仅只有外来物种控制的问题，不足以应对当前形势。因此，我国需要从生态安全、国家安全的高度确立防治森林外来物种入侵的主体地位。借鉴国际上防控外来物种入侵的相关经验，结合我国森林法律保护的相关国情，建立我国森林外来物种入侵管理的法律制度。

关键词：生物入侵;防治立法;森林保护

中图分类号：D922.6   文獻标志码：A   文章编号：1002-2589（2016）02-0118-03

在全世界关注生态平衡的今天，危害生态安全的外来物种入侵问题也走进我们的视野。伴随着全球经济一体化的脚步，严重影响生物多样性和生态系统平衡的外来物种入侵发展成为全球领域的生态问题。森林生态系统是一个面积广且开放的环境，外来物种入侵能够给森林生态系统造成广泛持久的危害，治理难度很大。因此我国应该加强森林外来物种入侵的管理，建立和完善防治森林外来物种入侵的法律。本文通过森林外来物种界定及入侵特征的了解，分析现有防治森林外来物种入侵立法现状，具体结合国情和外国先进治理经验来提出自己的一些思考，确立相应的立法对策以期对完善防治森林外来物种入侵的工作有所帮助。

一、森林外来物种入侵概述

（一）森林外来物种入侵的定义

外来物种是指那些出现在原来或现在的环境以外的不经过直接或间接的引入和人类不照顾的情况下能够成活的物种、亚种的生物。外来物种入侵是指显现在其自然分布范围、自然分布位置之外的物种、亚种以及包含这些物种生存、繁殖下去的任何的生物部分。

在界定了外来物种和外来物种入侵概念后，就可以理解森林外来物种入侵的现象和整理出森林外来物种入侵概念。森林外来入侵物种，是指某物种在当地森林生态系统内原先并没有通过自然或人为活动从其他森林领域的生态系统引入。一旦外来森林生物在当地森林领域内繁殖，并对当地的森林生态或经济造成破坏，该物种就构成了外来森林生物入侵。入侵物种可能是森林植物或动物，也可能是森林病毒或细菌。换句话说，当森林物种进入一个新的森林领域，并能够继续存活，繁殖和形成野外群介，其种群进一步扩散，对森林领域已经或是即将形成不良生态或经济效果，这种事件称为森林生物入侵，造成了生物入侵的外来物种称为外来森林入侵种或森林外来入侵种。因此，外来森林物涵盖了外来森林入侵生物，外来森林入侵物种强调的是那些传入当地森林领域后产生生态危害的物种。

（二）森林外来物种入侵的主要特征

从森林外来物种入侵相关定义我们可以总结出湿地的主要特征：（1）森林外来物种入侵的过程具有时期性。（2）森林外来物种入侵具有潜伏性和爆发性，即为滞后性。（3）森林外来物种入侵影响具有长久性。（4）森林外来物种入侵有广泛的范围。（5）森林外来物种入侵的形成具有对入侵环境的选择性。

二、我国森林外来物种入侵的立法现状以及存在的问题

森林外来物种入侵会给生态系统和人类生活带来严重的影响，为防治外来物种入侵需要结合各种手段来进行防控。国家或是地区面对外来物种入侵实施不同的规划进行管理。完善法律法规是管理一个国家或地区的重要保障。在面对复杂的外来物种入侵防控问题时需要进一步加大防控法律进程。我国没有从根本上规制外来物种入侵总体防御体系、治理措施。只是适当基本的规定主要为了保护生物多样性，对于外来物种的入侵没有足够的防范。

目前我国在防控外来物种入侵问题上没有专门性的法律法规，仅有的涉及外来物种入侵防控的法律法规，针对森林外来物种入侵的法律制度明显缺乏。

（一）森林外来物种入侵立法宗旨不明确

我国森林外来物种入侵的相关法律文件多为原则性规定，强制力不足。现阶段，我国在森林生态系统的法律较为关注的是可循环、再生能力，以及森林生态系统中动植物的存续。因为外来物种入侵这种生物性入侵具有滞后性的特征，所以我国对于这种在几年或几十年后产生危害的物种入侵没有足够的重视。我国直至今日已存在外来入侵物种544种，每年造成数以亿计的财产损失。我国的森林生态系统的法律针对的是森林整体系统的保护，动植物存续的保护，对于外来物种仅仅是一些轻微的预防。我国现阶段没有根本上规制外来物种入侵总体防御体系、治理措施，法律法规上仅有保护野生动物和防治病虫灾害、进出口检验检疫目录等从侧面来规范外来物种入侵。法律较为分散没有专门性立法，关注点也是单一的防疫检疫。而我国的地域幅员辽阔，区域跨度广大，森林分布广泛，范围巨大，其中的生物数量众多。我国森林生态系统中生物的物种丰富，遗传基因图谱历史悠久，对于生物多样性的发展有重要作用，外来物种的到来会使遗传物种的基因图谱彻底灭失。

我国的森林外来物种入侵法律体系不完整、表达失序、立法指导思想有偏差，对于能够给森林生态系统造成巨大危害的外来物种没有重视，未能给予足够的关注。

（二）森林外来物种入侵法律制度规定的缺失

我国森林生态系统拥有很多种防控和保护制度，但是针对森林外来物种入侵这种极其特殊的危害，法律制度缺失。事实上，对森林外来物种的管理是一项复杂的系统工程。由于森林外来物种入侵具有其自身的特征，无论是预防还是治理都应该对症下药，充分考虑外来入侵物种入侵的各个环节，针对每一入侵途径、每一阶段物种特点制定相应的对策。在我国现阶段的法律中对于《环境法》《农业法》《森林法》等法律中外来物种入侵的防治法律制度都是过于笼统的规定。

我国的现实情况是构建综合管理的法律框架、检疫森林引入物种的法律规定不够严格，不足以适应森林外来物种入侵规律来进行治理。可能对生态安全构成潜在威胁的外来物种就是那些未被列入法律检测检疫的对象。

（三）森林外来物种入侵遵守和执行困难，司法解决存在障碍

我国对森林外来物种入侵的法律遵守和执行困难，司法解决存在障碍。我国公民对于森林外来物种入侵会造成危害意识淡薄，公民可能知道砍伐、盗猎、开山等行为会给森林带来危害，会减少生物多样性、遗传多样性。但大多数公民的生态意识淡薄，对于自己有意无意引进的外来物种不在意，认为不会对森林造成什么样的危害。在进行森林外来物种防治的法律遵守和执行方面比较困难，公众参与度不高。森林外来物种入侵的主要特征就是长期性和滞后性，一般的外来引入物种不会马上显现出危害性。公众的认识危害和防范危害的意识严重不足，在遵守和执行森林外来物种入侵的法律法规参与度很弱，平时也没有像遵守和执行森林法那样积极。

森林外来物种入侵的防治生物入侵的范围不是确定的，多方面的信息交流不顺畅，产生危害的外来物种入侵给森林生态系统造成了危害，但是尚没有被列入法律名录等规定。这样在进行防治森林外来物种入侵的就无法依据法律法规来司法解决。同样在已经确定防治森林外来物种入侵的法律法规时，因为确定法律法规的规定过于笼统或是位阶较低，存在监管不力、执法不严等等问题。

（四）森林外来物种入侵专项立法缺位

随着经济的发展，外来物种的跨区域的迁移对我国森林生态系统危害加重，我国现阶段有关于森林外来物种入侵的法律规定都是散落在不同效力、不同层次和不同法律部门中。这些森林外来物种入侵法律法规很多是内容重复滞后，甚至有部分内容还会出现矛盾。森林外来物种入侵的法律管理上还存在很多缺位和漏洞。

与我国森林外来物种入侵有关的现有法律法规只是进出口的检疫法，但是这些法律法规仅仅针对进出口名录领域，不能够有力地控制森林外来物种入侵。在检疫法律法规之外的《环境保护法》《森林保护法》《野生动物保护法》等总体性法规就是基本性保护，很多都没有引入“外来物种入侵”的概念，就更没有针对性森林外来物种入侵的特征制定法律制度和规定。

总之，从我国现阶段的森林外来物种入侵立法的调整范围来看，现有的这些法律法规多数集中在生产控制和保护人类健康的范围。现有的法律法规的立法调整范围多数是预防已知的检疫对象，并不包含森林外来物种入侵对森林生态系统的破坏的内容以及可能产生危害的森林外来物种。现有法律法规对于生态多样性的保护不够重视，这样就会人为给管理森林外来物种入侵留下“真空地带”，因此，要及时地将这些“真空地带”清理、修改、完善。

三、完善与我国森林外来物种入侵相关的立法对策

（一）完善我国森林外来物种入侵法律体系的指导思想

我国现阶段本身对于外来物种入侵的防范法律不足，体系不够健全，存在多种空白。而森林外来物种作为国家分布最为广泛的重要生态系统，更加得到重视。我国在外来物种入侵上已经有一些规定，但是对于森林生态系统的外来物种入侵没有针对性规定，防范意识较为薄弱。现阶段我国外来物种入侵的防控管理主要依赖于检验检疫部门。我国的检验检疫部门是以中央直属为主地方协调为辅助的管理机制。我国检验检疫等相关法律的立法目的和立法范围都不是针对外来物种入侵，并不能够起到预防和控制的目的。作为统帅和制约法的内在精神具体内容就是指立法的指导思想，所以说立法的指导思想能够引领法律走向正确的方向。通过考察我国现有的外来物种入侵防控的法律，如《进出境动植物检疫法》《环境保护法》《森林法》《野生动物保护法》等法律，可以发现我国对于外来物种入侵的防控不足。伴随着跨境电商爆发性增长，我国对外贸易高速发展，各类人员开始频繁地进出境，我国外来物种入侵危害日益严重。我国也开始意识到了外来物种入侵的危害，开始立法并建立一定体系。但是忽视了我国占地面积最广、生态效用最大的森林生态系统的外来物种入侵防控。

在我国无论是总体上的外来物种入侵防控，还是针对性的森林外来物种防控，现阶段都只是以人类的生活和发展为目的。相关的外来物种入侵法律主要关注点就是人类健康和安全生产，并未着眼于生态环境安全和生物多样性的保护。这样只是注重经济利益发展的立法目的是不足以应对越来越严重的森林外来入侵，与中国的可持续发展的国策也不相符合。因此，防控森林外来物种入侵要以环境生态价值为立法的指导思想，重新构建符合防控森林外来物种入侵的立法目的，明确从保护人类健康、安全生产的立法目，扩展到保护森林生物多样性、维持生态平衡的目的。

（二）健全森林外来物种入侵防控法律制度

我国的森林外来物种入侵防控法律制度严重不健全，需要不断地制定适合森林外来物种入侵法律制度进行防控。森林外来物种入侵具有独有的特征，针对这些特征制定相对应的防控法律制度，建立完整的森林外来物种入侵法律体系。健全森林外来物种入侵法律制度需要从预防和控制两个方面着手。（1）在预防森林外来物种入侵方面需要健全的法律制度，包括建立外来物种环境风险预警制度、检疫制度、外来物种入侵名录制度、引种申报论证科学审批制度、外来物种环境影响评价制度、许可证制度。（2）在控制森林外来物种入侵方面需要健全法律制度，包括建立控制和清除制度、入侵爆发应急处理制度、建群与定殖阶段的跟踪警示监测制度、入侵种清除后生态系统修复制度。

（三）明确森林外来物种入侵责任，完善森林外来物种的管理机构

建立相关的预防和控制森林外来物入侵的法律制度，可以解决一定的森林外来物种入侵的危害后果。要是想要实现对于森林生态系统的保护，减少外来物种入侵的危害，不仅仅需要法律制度的约束，还需要明确引起森林外来物种入侵危害的相关责任。

我国森林外来物种入侵法律制度不完善、责任不明确是当前存在的重要问题。法律责任是社会为了维护稳定存续分给社会成员的强制性负担，社会成员违反后就要承担不利后果。根据森林外来物种入侵的引入特征可以将森林外来物种入侵有意引入和无意引入，对应成森林外来物种入侵的法律责任为故意和过失。因为一般有意引进森林外来物种是有一定经济行为的故意行为。针对行为人有意引入森林外来物种造成爆发性入侵危害，破坏当地生物多样性和产生一定经济损失，应当让资源（森林外来物种）使用者和所有者承担消除损害、赔偿损失一系列民事责任。而无意引进的森林外来物种入侵因为其行为责任难以确定等客观原因，应当追究国家在防控检疫方面的责任。森林外来物种入侵法律责任也应当区分不同主体，自然人主要承担民事责任。国家主体承担责任时追究相关国家的工作人员，如检验检疫人员、外来物种引入决策者、引入物种许可证审批者等的行政责任。行为人未经许可引入森林外来物种或者引入国家明令禁止的外来物种造成大规模森林外来物种爆发，引起严重的经济损失，可以让其承担刑事责任。

森林生态系统范围面积广泛，涉及广泛的动植物，一片森林不会固定于一个行政区划，很多时候会横跨两个甚至多个行政区划。而森林生态系统的动植物也具有传播迁移等特点，这样就造成了管理森林生态系统的外来物种入侵的混乱，不能够及时防控和追究责任。因此针对这样的特点建立跨区域防控管理机制，多个地区、多个部门协调管理森林外来物种入侵的防控和责任追究。

（四）加强森林外来物种入侵专项立法

人类在社会秩序和环境等方面需要依靠立法或制定条约、协议来规制。现今面对外来物种的入侵危害各国都开始立法防范，中国应紧随世界的立法步伐，有针对性地开始对外来物种预防和治理。森林是拥有极其特别的生态属性的生态系统，为人类社会创造极大的生态和经济价值。而我国森林地域幅员辽阔、区域跨度广大、生物物种丰富、遗传基因图谱历史悠久对于生物多样性的保护有着重要作用。

现阶段中国已经开始关注外来物种入侵问题，并且开始建立总体防控外来物种入侵的防疫体系和治理措施。我国虽然积极采取退耕还林等政策保护森林，但是面对森林外来物种入侵并没有针对性设立法律来预防和治理。森林外来物种入侵防治的法律法规上仅有森林、保护野生动物和防治病虫灾害进出口检验检疫目录从侧面来规范森林外来物种入侵。森林外来物种入侵是三大生态系统生物入侵最为容易入侵并且快速传播的生态系统。外来物种的到来会使遗传物种的基因图谱彻底灭失，生态系统彻底崩溃。世界很多国家很早就开始防控外来物种入侵并且针对不同的生态系统制定专门的防控法律。森林生态系统作为分布广泛、经济效益较高的生态系统，很多防治外来物种入侵的经验丰富的国家最先进行立法防控的生态系统。伴随着全球经济快速发展的脚步，跨区域迁移的森林外来物种对我国的森林危害加重。我国应紧随世界的立法步伐，，借鉴国际的条约和西方发达国家的防治经验，并且针对我国的国情来具体问题具体分析制定适合我国防治森林外来物种入侵的专门法律法规。

参考文献：

[1]诺曼·迈尔斯.最终的安全：政治稳定的自然环境[M].上海：上海译文出版社，2001：201-202.

[2]万方浩，郭建英，王德辉.中国外来入侵生物的现状、管理对策及风险评价体系[C]//王德辉，JeffreyA.McNeely.防治外来入侵物种——生物多样性与外来物种管理国际研讨会论文集.北京：中国环境科学出版社，2002：78.

[3]杨阳.我国防治外来物种入侵法律问题研究[D].长春：吉林大学，2010.

[4]王树义，刘静.美国自然资源损害赔偿制度探析[J].法学评论，2009（1）.

[5]曹坳程，张国良.外来入侵物种法律法规汇编[M].北京：科技出版社，2010.