新发展理念下粮食生产利益补偿机制研究

2016-05-30赵予新孙常辉

经济研究导刊 2016年20期

赵予新孙常辉

摘要：目前，我国的粮食生产利益补偿机制仍存在支持水平总体偏低、补贴结构不尽合理、管理和监督不健全、补贴不平等等问题。在新的发展理念下，应形成主产区粮食综合生产能力持续提升机制、种粮农民增收的长效推进机制及产粮大省社会福利和经济发展的增进机制。在此目标下构建投入支持机制、补贴支持机制、调控支持机制、风险支持机制四个方面的粮食生产利益补偿机制，可以为我国粮食生产行业提供更多保障。

关键词：粮食生产；利益补偿机制；粮食直补；粮食主产区

中图分类号：F32 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2016）20-0031-04

引言

我国自2002年逐渐建立起了以粮食直补为主体的粮食生产利益补偿机制，在保障国家粮食安全、增加农民收入等方面发挥了重要作用。但粮食生产利益补偿机制在实施过程中也出现了一些问题，引起了学术界的关注。较为一致的观点是，要保障国家粮食安全，就必须建立对粮食生产者和粮食主产区的补偿机制（万宝瑞，2004；朱泽，2004），这是保护和调动农民种粮积极性的关键（王雅鹏，2005）。一些学者从补偿目标、补偿方式、补偿范围、补偿资金来源等方面进行了政策设计（杜辉，2010；夏玉莲，2011）。庄荣盛（2013）通过我国城镇化过程汇总多方面的利益格局失衡分析，指出要维护农民利益，应当建立农民、企业与政府利益平衡机制。侯立军通过对制约主产区建设的经济因素进行分析，指出要建立投入和利益补偿机制，搞好粮食主产区建设。龙方、卜蓓等（2012）对粮食生产者的利益补偿进行了经济学分析。潘刚、李琪（2012）认为，解决粮食主产区经济普遍落后、农民受益偏低、基础设施建设落后等问题的关键在于完善我国的粮食主产区利益补偿机制。陈明星（2012）研究了粮食主产区的利益补偿效应评价体系，认为应当合理划分利益补偿阶段、动态调整利益补偿行为。杨建利、靳文学（2012）通过对粮食主产区和主销区的粮食生产情况透视，指出了合理的确定粮食主销区对粮食主产区的补偿额度。王有国（2013）从构建粮食安全保障基金等方面对黑龙江省粮食主产区利益补偿制度提出了建议。薄爱敬（2010）对我国的粮食补贴制度和机制进行了研究，并重点分析了各项政策积极作用和负向作用。田建民（2010）指出，我们必须从区域公平发展的视角构建我国的粮食安全长效机制。

上述成果具有很好的参考价值。需要指出的是，以往的研究多局限在研究粮食生产补偿的意义、原因上，更多的成果则围绕粮食补贴政策的效果和改进的方向来展开，对于粮食生产补偿政策的功能、补偿范围、补偿标准、补偿资金来源等多停留在定性研究层面，缺少深入的实证和定量研究，对补偿政策的运作模式和实现途径的研究不够深入。如何根据党的十八届五中全会提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念的要求，构建科学合理的粮食生产利益补偿机制，并提出相应的对策，是当前和今后一段时期亟待回答的重要问题。

一、当前粮食补贴政策存在的主要问题

（一）现有对粮食生产的支持水平总体上偏低

尽管近年来我国各级政府不断加大对粮食生产的补贴力度，但相对于发达国家来说，差距仍然较大。就“黄箱政策”来说，我国目前的财政农业补贴总量达不到WTO《农业协定》中“黄箱补贴”允许的8.5%的水平。同时，由于各省粮食风险基金包干基数不一样，以及核定包干基数的因素与应补贴的粮食种植面积的差异，在不同省份间的补贴标准差距过大。与此同时，各种农业生产资料价格上涨的幅度远远高于农业补贴标准的增长幅度。化肥、种子、农药等生产资料的价格上涨较大程度地抵消了农资综合补贴的效果。在粮食收购价格不能大幅度提高和农业补贴标准相对较低且农业生产资料价格持续上涨的背景下，种粮农民通过获得农业补贴所得到的收益十分有限。

（二）农业补贴结构不尽合理

第一，临时性补贴多于经常性补贴。许多应对农产品短缺而推出的财政农业补贴是临时性的，缺乏长期性和稳定性。第二，补贴对新型农业经营主体的激励作用有限。在给新型农业经营主体特别是农民专业合作社补助资金的过程中，普遍存在“人情补贴“现象。第三，农机补贴的对象分散，但效率不高。因为农机补贴对种植规模没有要求，只要购买的农业机械在补贴范围以内就可以得到补贴，基本上形成了“家家得补贴，户户有农机“的情况。这种情况实际上不利于农业合作组织的工作。第四，对几乎涉及化肥、农药、农膜和种子等农业生产资料的补贴没有明确的地区与人群的区别。第五，对于农民培训的支出比例偏低，直接导致农村的人力资源匮乏，农业技术推广力度不足。

（三）農业补贴管理和监督不健全

主要体现在政府预算管理体制不完善，对农业补贴缺乏有效的协调和监管。实施农业补贴的权力分属于不同的部门管理，机构设置较为分散，农业资金的支出来源过多，出现了多头管理和交叉管理。农业补贴制度多以部门规章制度形式出现，缺乏必要的监督约束机制，降低了财政农业补贴的效率。粮食直补政策的落实普遍存在着监管不严的情况。一些地方出现了谎报、虚报面积，甚至许多已经租赁、征用、非法转手的非农用地也在堂而皇之地领取直补资金，形成资金流失和腐败。

（四）粮食主产区与主销区获得的补贴不平等

虽然中央政府的补贴政策向粮食主产区倾斜，但粮食主产区基本上位于经济不发达地区，财政能力有限，中央财政与省财政的补贴加在一起，粮食主产区农民得到的补贴远低于粮食主销区。粮食主产区没有以牺牲粮食和耕地为代价大规模推进工业化和城镇化，却面临“产粮大县、经济弱县、财政穷县”的困境。

综上所述，我国粮食生产补贴政策在支持力度、补贴结构、支持方式、监督管理等方面存在一些亟待解决的问题，当务之急是在认真总结我国十几年以来两次补贴政策实施经验和存在问题的基础上对粮食生产支持政策进行优化。

二、粮食生产利益补偿机制构建的目标定位

我们认为，粮食生产利益补偿是一个比粮食生产补贴更为宽泛的概念，应该包括以下几个方面。其一，对粮食生产者由于生产粮食而放弃其他效益更高的生产经营活动所带来的机会成本的补偿；其二，对于粮食生产者由于粮价下降所导致的销售粮食收入不能弥补成本所造成亏损的补偿；其三，为了改善粮食生产条件所需要增加的农田基本建设投入；其四，为改善粮食生产者所在的地区经济发展水平和社会福利所需要增加的公共产品投入。简言之，粮食生产利益补偿机制是指，为了激励粮食生产者及其所在地区的粮食生产积极性，通过调整中央政府、粮食主产区、粮食主销区、种粮农民、粮食消费者等相关利益者由于粮食生产活动、粮食流通活动和粮食消费活动所导致的经济利益关系，以补偿粮食生产活动产生的超过其经济利益的机会成本，并提高粮食主产区经济社会发展和生活福利水平的具有激励特征的制度。

（一）形成主产区粮食综合生产能力持续提升机制

在当前我国资源环境约束趋紧的背景下，如何加快转变粮食主产区的农业发展方式，确保粮食等重要农产品有效供给，是必须破解的首要问题。一段时间以来，关于我国粮食多了还是少了的问题又有一些争论。有人主张去库存就是减少国内粮食产能。我们认为，这是一个认识上的误区。我国粮食产量虽然实现了连年增长，但是粮食生产的基础并不牢固。农业去库存可以允许粮食产量在不同年份略有波动，但不能滑坡。必须通过“藏粮于地、藏粮于技”等重大措施，确保粮食综合生产能力的持续增长。粮食生产利益补偿机制的主要目标是增加粮食综合生产能力，建立促进粮食生产稳定增长的长效机制，为保障国家粮食安全奠定坚实的物质基础。

（二）形成种粮农民增收的长效推进机制

提升粮食综合生产能力的一个前提条件是确保农民的持续增收。由于长期以来形成的城乡分割的“二元结构”和种粮比较利益低等原因，粮食主产区粮农的收益不高，导致农民种粮积极性不高。在经济发展新常态的大背景下，如何促进种粮农民收入稳定较快增长，既是加快缩小城乡差距、确保如期实现全面小康的前提，也是提高粮食综合生产能力、保障国家粮食安全的题中应有之义。这就要求积极推进农业供给结构性改革，把增进粮食主产区农民福祉作为构建粮食生产支持机制的出发点和落脚点，用发展新理念破解粮食主产区经济社会发展的难题，走一条“产出高效、产品安全、资源节约、环境友好”的农业现代化道路，使得广大粮农在为粮食安全做贡献的同时，不断提高自身的收入水平和生活质量，有更多的“获得感”。

（三）形成产粮大省社会福利和经济发展的增进机制

粮食生产利益补偿机制的构建应当摆脱单纯的“粮食增产”目标，按照“创新、开放、绿色、协调、共享”五大发展理念的要求，把增进产粮大省和产粮大县的社会福利、促进粮食主产区经济社会协调发展和全面建成小康社会，作为建立粮食生产支持机制的抓手。通过综合运用各种支持手段，加快形成城乡公共服务均等化的体制机制，使教育、医疗、养老、文化等公共服务资源更多地向粮食主产区的农村倾斜，积极推进财政资源在城乡和农业、农村两个方面的综合平衡、促进城乡融合和农村经济社会全面繁荣，让广大种粮农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果，探索出一条粮食主产区新型工业化、新型城镇化、农业现代化与粮食安全双赢的发展道路。

三、粮食生产利益补偿机制的框架设计

我们认为，粮食生产利益机制的构建应从以往的以补贴为主，转向投入支持、市场调控、风险规避与补贴并重，形成一个较为完备的支持体系。一个完善的粮食生产利益补偿机制由四个方面构成，即粮食生产投入支持机制、粮食生产补贴支持机制、粮食市场调控支持机制、粮食生产风险支持机制。

（一）粮食生产投入支持项目

粮食生产投入支持项目包括粮食生产基础设施投入、粮食生产科技投入、粮食产业化支持投入等3个方面。

1.粮食生产基础设施投入。应将加强农业基础设施建设投入作为粮食生产投入支持的一个重要内容，在粮食主产区实施农业重点开发工程，增加一批粮食高产、高效改造工程项目。根据农业部2006年测算，如果1/3的中低产田（约4亿亩）耕地的基础能力能提高一个等级，可新增粮食生产能力800亿斤左右。首先，创新农业基础设施建设的投入方式，采取政府直接投资、政府引导和公办民助、以奖代补等多种方式，在对各种不同来源的资金进行整合的基础上，采用市场机制的办法推进工作。其次，建设项目的重点应集中在以下几个方面，即重大的引调水工程、重点水源工程、江河湖泊治理骨干工程等。还应重视大中型灌区的续建配套与节水改造，加快推进现代灌区建设，加强小型农田水利基础设施建设。再次，实施粮食丰产科技工程，集中优势研究力量，加大粮食绿色增产项目的攻关力度。实施植物保护建设工程，开展农作物病虫害专业化统防统治。有关节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡等应实行与铁路等国家重大基础设施项目相同的政策。

2.粮食生产科技投入。农业科技投入属于“绿箱”政策。加大對粮食生产科技的财政支持力度是提高粮食综合生产能力的必然选择。首先，要增加农业科研经费投入，积极解决省级和市县级粮食生产科研经费不足问题。其次，加强粮食良种繁育等核心技术、关键技术的研发和推广工作。重点支持粮食品种资源、转基因技术、节水灌溉技术、旱作农业技术的研究。再次，将新型农业科技与农业推广补贴结合起来，重点扶持发展科技含量高效果好的农业生产资料的推广和应用，放活农业科研机构和科研人员，形成绿色新型农业技术的推广普及网络。最后，设立农业科技创新基金，通过整合农业科研院所和高等院校的科技资源，长期支持农业科技攻关，建立统一协调、开放共享的农业实验场站系统。

3.粮食产业化支持投入。积极推进粮食生产的区域化布局，建立具有核心竞争力的优势粮食品种种植带；采取“公司+农户”、“订单农业”等多种形式，扶持龙头企业发展粮食产业化。财政部发布的《农业综合开发扶持农业优势特色产业促进农业产业化发展的指导意见》提出，“从2016年开始，农业综合开发产业化经营项目将集中支持区域农业优势特色产业。”该项政策主要有三种扶持方式。其一，优先给实力较强、规模较大、示范带动作用显著的农业产业化龙头企业和农民合作社以贴息贷款；其二，优先给符合条件的家庭农场、农民合作社、专业大户、农民社会化服务组织等以财政补助；其三，鼓励和引导有条件的地区采取财政股权投资基金、贷款项目担保基金、贷款项目担保基金等方式。

（二）粮食流通支持项目

1.粮食仓储设施投入项目。完善县（市）级仓储、重要粮食物流节点项目，优化重要节点粮食物流基础设施布局，形成政府、企业、农民合作经济组织和社会共同参与建设的格局。提高储备粮管理信息化水平，加强智慧粮库建设。鉴于粮食主产区财力比较薄弱，加强对地方储备的支持，中央财政可对地方储备给与一定的补贴。

2.粮食加工支持项目。以科学规划为基础，培育一批粮食精深加工领军企业和知名品牌。重点做好以下两方面工作：其一，支持商业银行对大型粮食加工企业建设项目给予贷款贴息、资本金投资或投资补助，支持有条件的企业发展主食工业化生产。其二，对中小粮食加工企业的优惠政策，应参照国家级农业产业化龙头企业给于适当支持。应多措并举，推进农业产业化示范基地建设和龙头企业转型升级。

3.粮食应急供应保障能力提升项目。加强粮食主产区粮食仓储、物流、市场等基础设施的科学规划、布局建设，在整合现有的粮食仓储设施资源的基础上，新建或扩建大型现代化粮食流通和仓储设施。利用互联网、物联网、大数据等技术，建立健全跨区域的粮食应急保障和服务信息管理平台，打造覆盖省、市、县的粮食应急保障网络和智能化服务系统。

（三）粮食主产区利益补偿项目

1.以农民作为受益对象的补贴。实行直接补贴政策的主要目标是保护农民种粮积极性，因此，必须锁定补贴对象，强化以农民为受益对象的农业补贴力度，使粮食直补资金主要通过粮食种植面积直接落实到农民手中。

2.以企业为受益对象的补贴。一是对粮食加工企业的补贴。粮食加工系微利经营，在价格干预时发生的原粮采购价高于成品粮折原粮后的销售价的价差，政府应适当给与补贴。二是对农业生产资料企业的补贴。在农资生产企业的原材料成本持续上升时，为了使农业生产资料价格总体上保持稳定，政府在必要时可采取临时的农资直补政策，对生产企业进行补贴或奖励。

3.以地方经济发展和公共社会福利为受益对象的补贴。积极推进城乡要素平等交换、合理配置和基本公共服务均等化。要发展粮食主产区农村科技、文化、教育、卫生、社会保障等公共事业，使粮食主产区农业转移人口在就业、住房、医疗、社会保障、教育等领域享有基本的公共服务，促进农民生活质量不断提高。对区域条件不适合发展粮食生产的农村，可通过农业支持保护补贴建设完善一批基础公共设施，如乡间道路硬化、稳定供水供电、修建文化广场、植树造林绿化等，改善农民生活环境，打造美丽乡村，发展乡村旅游经济，增加农民创收途径，让农民实实在在感受到生活质量的提高。

（四）粮食市场和金融支持项目

1.粮食最低收购价调控政策。在当前条件下，应对三大品种继续实施最低收购价制度或临时收储制度所具有的“价格调控”和“托底购销”功能及保护农业生产的作用是目标价格制度不具备的，如何处理好最低收购价合理定价问题和收购后农产品销售问题是关键。今后可采取以下三项措施：其一，改变最低收购价和临时收储价不降只升的价格确定方式；其二，鉴于不同地区条件差异大的实际，可采取分区确定价格的办法；其三，对于有些品种，在条件成熟的时候用目标价格制度取代最低收购价、临时收储政策，以减少价格支持政策对市场的扭曲影响。

2.农村金融与信贷政策。加大“三农”金融产品创新和重点领域信贷投入力度，建立健全农业信贷担保体系，健全省级农业信贷担保机构，采用多样化的贷款方式，构建高效的办贷机制。一是创新粮食规模经营信贷产品。以推进土地流转、发展农业适度规模经营、产粮大县生态环境建设等为导向，大力支持农民专业合作社、家庭农场等新型经营主体发展。二是创新城镇化信贷产品。以推进产粮大县新型城镇化进程为导向，支持产粮大县水利、公路、电网、住房等基础设施建设。三是创新农业产业化信贷产品。针对农业产业化多元化的融资需求，开发全产业链融资产品，提升粮食产业链附加值。五是创新互联网金融产品。引导互联网金融、移动金融在粮食主产区规范发展，推进“互联网+现代农业”、应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级。四是创新改善民生信贷产品，支持产粮大县教育、就业、养老、医疗卫生项目建设。支持金融企业探索“互联网”模式，在农村开展电商服务、在线教育、在线医疗服务等，通过互联网全方位整合村镇银行、自助银行、社区银行的功能，打通金融服务“最后一公里”，有效解决粮食主产区农民的金融、电商、物流、教育、医疗、社保等热点需求。五是推广政府和社会资本合作（PPP）模式，开展农村产权抵押融资试点，实施扶贫小额信用贷款推广贫困村互助资金项目合作模式。

（五）粮食风险规避机制

1.粮食风险基金制度。中央应增加粮食主产省的粮食风险基金规模，加快取消粮食主产区风险基金配套，更好地帮助粮食主产区加强地方粮食储备体系建设。完善粮食风险基金管理和使用办法。

2.种粮环节的风险支持。推动农业保险向深度和广度发展，协助农户形成稳定的偿还能力，增強种粮农民对意外风险的抵抗能力。一是完善主要粮食作物生产的保险制度，将农业保险作为支持粮食生产的重要手段。中央财政将于2016年进一步提高对产粮大县稻谷、小麦、玉米的农业保险保费补贴比例。在政策出台前，省级财政产粮大县三大粮食作物农业保险保费补贴比例已高于25%（现行补贴比例）的部分，中央财政承担高出部分的50%。如果省级财政进一步提高农业保险保费补贴比例，并相应降低产粮大县县级财政保费负担，中央财政还将承担产粮大县县级保费补贴降低部分的50%。上述政策实施之后，中央财政对农业保险保费的补贴比例，将由目前的中西部40%、东部35%，逐步提高到中西部47.5%、东部42.5% 。二是加强农村自然灾害应急体系建设。完善灾害性天气、地质地震灾害、森林火灾、农林有害生物重大动物疫病、环境污染等防灾应急预警体系。

3.储存环节的风险支持。从事粮食收购、加工、销售的企业必须承担粮油最低库存义务。最低库存义务的具体标准应由省级粮食行政管理部门提出，省级人民政府审批公布。

参考文献：

[1] 杨建利，靳文学.粮食主产区和主销区利益平衡机制探析[J].农业现代化研究，2012，（3）：129-134.

[2] 陈明星.粮食主产区利益补偿效应评价体系研究[J].研究探讨，2012，（7）：57-61.

[3] 龙方，卜蓓，等.粮食生产者利益补偿的经济学分析[J].农业发展，2012，（11）：17-18.

[4] 卜蓓.粮食生产者的利益补偿机制研究[D].长沙：湖南农业大学，2010，（6）.

[5] 王国有.构建黑龙江省粮食利益补偿机制研究初探[J].农业资源与环境学报，2013，（12）：30-34.

[6] 潘刚.建立粮食主产区利益补偿机制问题研究[J].政策经纬，2010，（9）：4-8.

[7] 田建民.粮食安全长效机制的构建与实证研究[D].武汉：华中农业大学，2010.

[8] 夏玉莲.粮食主产区利益补偿机制构建研究[D].长沙：湖南农业大学，2011.

[9] 李琪.完善我国粮食主产区利益补偿机制的对策探讨[J].公共管理，2012，（12）：153-155.

[10] 庄荣盛.维护农民利益应建立农民、企业与政府利益平衡机制[J].探索研究，2013，（1）：31-35.