在福建省养老机构建设中引入PPP模式初探

摘要：随着福建省老龄化不断深化、老年群体受教育程度及生活水平逐步提高等因素影响，老年人入驻养老机构意愿提高，“9073”养老格局正面临挑战，养老机构的供给出现缺口。在此背景下，引入PPP模式进入养老机构建设，有利于优化养老行业的供给结构，实现经济的创新人口红利。

关键词：福建省；养老机构；PPP模式

早在1996年，福建省60岁及以上老年人口已占总人口10.1%，成为“老年型”省份。截至2014年，福建省60岁及以上老年人口已增至496万人，占全省总人口的13.03%，且呈发展态势。据中国老年科研中心预测，到2020年，福建省60周岁及以上老年人口将达到615.73万人，占全省总人口的15.02%。由此可见，福建省正在面临着老龄人口比例快速增长问题，但是，这是挑战也是机遇，中国工程院院士钟南山就曾预估我国2020年老年人市场消费的年需求达到2万亿元，在2030年则可达到8万亿元。因此，养老被许多人称为潜力巨大的朝阳产业。“十三五”是实现小康社会的收官之年，也是产业结构调整与升级之际，福建省面临着经济增长降速、老龄人口赡养负担加重，正迫使经济加速转型，以创新红利破解改革难题。在此背景下，本文对PPP 融资模式引入福建省养老机构建设的相关问题进行探讨，对福建省社会养老服务产业发展具有一定意义。

一、PPP模式内涵及福建省养老机构建设现状

（一）PPP模式内涵

PPP源于英国，其英文为Public-Private Partnerships，也即是“公私合营”，是在合同前提下，基于共担风险及利益的长期合作机制，由公共部门和私营资本协同提供公共产品的方式。这种方式在上个世纪90年代以来被西方国家普遍用来提供公共产品。

PPP模式下，在不改变公共部门作为公共产品提供或者安排者角色前提下，原有一部分公共部门工作由私人部门所承担，一般是公共部门不再直接参与公共产品的生产，由私人部门所承担，而公共部门则监督公共产品的生产并负有最终责任，并代表社会向私有部门购买公共产品。因此PPP的内涵主要体现在以下二个方面：参与者，PPP模式下，至少存在2个参与团体，公共部门（Public）及私人部门（Private）都至少应有一个，公共部门是公共产品的发起者和所有者，并是公平、合理监督和管理体系的制定者，私人部门则是公共产品生产的承办者，需要进行合理的融资、建设与运营，以此获得资本投资回报；合作，即Partnership，PPP模式建立在互信前提下，成为互利的合作伙伴，共同承担行为和后果，所以在PPP模式中，应当进行科学的分工合作，明确各自的责任、义务、风险承担及利益，才能确保PPP模式的成功。

（二）福建省养老机构建设现状

在福建省老龄化程度不断深化的背景下，2015年11月通过的《福建省“十三五”规划建议》提及大力发展社会福利，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。由此确定了福建省养老服务体系：大力发展居家养老服务，以社区为依托开展各类养老服务，深化居家养老服务，并以机构养老作为居家养老服务的补充。

截至2012年年底，福建省公办养老机构为997家，有52353张床位，民办养老机构为184家，有32921张床位，即福建省合计有1181家养老机构，93663张床位。此外，拥有城市日间照料床位3944张，农村日间照料床位4085张。综上，福建省老年人每千人拥有的床位数为20.91张，占全省老年人口的2.09%，这个数据与“十一五”末数据相比，增长了39.7%。社会养老服务从业职工总数为6252人，养老服务人员实训基地19个，养老机构中大专以上学历的职工数为1197人。

二、PPP模式引入养老机构建设的必要性

（一）利于政府职能转换，减轻财政负担

一方面，在PPP模式下，政府在公共服务产品提供的角色扮演中，不再担任“划桨人”，而是充当“掌舵人”，私有资本则是充当了“划桨人”角色，这样就有利于政府职能转换。另一方面，社会资本对市场最为敏感，如果养老机构建设领域没有良好发展空间和潜质，没有强有力的、高效的国家政策支持，必然无法吸引社会资本的投入。因此，为实现PPP模式在养老机构建设领域的应用，必将要求政府进行职能转变、改革创新，将政府从曾经的公共服务产品一条龙服务中脱身，转换为旨在为私有资本营造良好、公平、公正、公开投资环境，并把更多的注意力放到加强监管、确保社会福利最大化上。

在福建省经济增速逐渐放缓、城市化进程不断推进的背景下，政府需要面对更多的基础设施建设和公共服务产品供给，曾经的政府主导供给方式，在经济下行压力变大的形势下，给政府财政造成巨大压力。而社会资本在改革开发30多年间得以迅速发展，已具有雄厚实力，并在当前国家多个行业产能过剩影响下，社会资本正在寻找新产业、新经济投资。PPP模式在此背景下引入养老产业，将会拓宽养老机构的融资渠道，减轻政府财政负担，形成政府、社会资本双赢局面。

（二）促进决策的科学性，实现高效的组织管理能力

在公共产品生产中普遍存在缺乏决策科学性的问题，造成公共产品未达年限即拆除或者无法完全发挥作用，产生公共资本浪费现象。养老机构作为准公共产品，在PPP模式下将市场机制引进到养老机构建设中，实现养老机构市场化，在建设前期引入社会资本参与可行性研究，从市场角度促进决策的科学性，确保项目实施的可行性，并在养老机构建设中通过缩短建设周期等来降低成本。

PPP模式不仅带来了雄厚资金，在后期养老机构运营、管理中，也必将带来社会资本运营的先进技术、管理人才、管理经验和理念等，给准公共产品属性的养老机构后期运营带来生机。社会资本具有利益最大的“企业”属性，这样就使得PPP模式养老机构建设中，社会资本会通过主动优化管理、引进人才等来实现高效的组织管理能力来降低运营成本。

（三）促进养老服务供给结构的改革，拓宽服务对象

我国在“十一五”期间提出“9073”养老服务格局，即90%的养老方式为居家养老，7%的养老方式为社区养老，3%为机构养老，并在“十二五”、“十三五”也同时坚持以居家养老为基础。但省内老龄人口绝对数量逐年增加，“421”家庭及计划生育改革后的“422”家庭数量不断增多，家庭负担不断增大；全民生活水平提高，老年人口受教育程度日益提高，老年人口入住养老机构意愿提高等因素影响下，养老机构需求在未来会愈发增长。福建省现每千老年人拥有的养老机构床位数为20.91张，远低于10年前“十一五”计划提出的3%，更不要说与发达国家的5%～7%相比。由此可见，福建省当前供给产能不足，且存在民办养老机构由于“投入大、周期长、周转慢”的现实而选择服务对象多为消费水平高的老年人，公办养老机构则来负责低收入人群养老的托底。公办养老机构虽价格低廉，却存在体制僵化、内部缺乏活力等通病，经常一床难求，造成供给结构与需要结构的不对称。将PPP模式引入养老机构建设，社会资本在与政府政策优惠及风险共担的前提下，通过提供优质服务，提高养老机构形象等方式来吸引各个养老消费水平的老年人，以此获得利益最大化，不仅丰富了养老机构运营模式和数量，而且还能够拓宽养老机构的受众人群，扩展养老机构服务的覆盖面。

三、PPP模式引入养老机构建设的可行性

（一）政策支持，政府重视

PPP模式引入养老机构建设的呼声由来已久，国家目前也鼓励社会资本参与，以此提高养老服务的水平、规模、质量及覆盖面。从远了看，2001年，原国家计委《关于促进和引导民间投资的若干意见》的通知，鼓励和引导社会资本以合作、特许经营等方式参与到基础设施和公益项目建设；2006年，国务院办公厅发布《关于加快发展养老服务业意见》也提出要支持社会资本参与养老服务业。从近了看，国务院在2014年发布《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会资本的指导意见》、2015年十部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》等文件；福建省内有2012年发布《关于支持社会力量兴办养老机构的实施意见》、2014年发布《关于推广政府和社会资本合作（PPP）试点的指导意见》等政策。从国家都地方，如此密集的政策出台，可见政府对于养老领域引入PPP模式的重视和支持。

（二）社会资本雄厚，PPP符合养老机构准入激励

改革开放30多年间，民间资本迅速积累，并且在国民经济发展过程中的地位日益重要。而近年来，在我国贸易顺差居高不下，多个行业产能过剩的背景下，福建省储蓄水平已超过GDP 发展水平，造成社会闲置资本的累计。由此可见，社会资本正在寻找一个新的投资渠道以获得资本收益。

实践表明，PPP模式主要适用于社会效益评价高、经济效益评价低的项目，而PPP模式下的社会效益与经济效益之间的差距一般由公共部门介入弥补。养老机构具有准公共产品属性，具有较高的社会效益，在经济效益方面存在不足从而对社会资本缺乏吸引力，从这个角度看，养老机构社会化的准入激励与PPP模式不谋而合。

（三）PPP模式符合行业发展规律，经验丰富

随着我国经济体制改革深化，市场经济体制逐步完善，社会发展不断进步，对于服务需求的多样性不断体现出来。养老机构作为服务行业，也受到影响，正在接受新一轮的社会考验。从当前居家养老的日渐弱化，延伸社区养老服务，推进养老机构市场化已经成为养老行业发展的趋势。在此发展趋势下引入PPP模式，符合市场、行业发展的需要。

PPP模式最早被英国应用于公共项目建设，并已发展成为国际上较为普遍的公共项目建设方式，在发达国家的发展已经较为成熟。我国于20世纪90年代开始积极探索PPP模式在公共领域建设的应用，典型的案例有北京奥运会“鸟巢”体育馆项目、北京地铁四号线、深圳地铁四号线等项目。这些PPP项目在公共效益得到保护的同时，提高了公共资源配置效率、激励社会资本运作、提高了公共产品质量等。这些成功经验可以为PPP模式引入养老机构建设所借鉴、学习。

四、总结

福建省正面临着人口老龄化严峻形势、经济下行压力等问题，如何高效率、合理使用公共资本正考验着政府部门。将PPP模式引入养老机构建设，社会资本进入公共领域，不仅可以缓解政府财政，提高公共资本使用效率，而且还能实现养老机构社会化，有利于养老服务质量、水平提高和覆盖面拓展，实现政府部门与社会资本的共赢，这也正是PPP融资模式的合作理念。

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