刍议节水型社会视野下的农业水权制度构建

杨林林 王成志 韩敏琦

摘 要 建设节水型社会的根本在于制度建设，而水权制度便是其重中之重，因此，提出如何从被动节水到主动节水，从以工程建设为中心向以制度建设为中心转变的方法。通过阐述我国节水型社会视野下的水权制度建设的现状及困境，引出对此方面的构想，并分角度地阐述了农业水权的具体制度构建。

关键词 节水型社会；农业；水权制度

中图分类号：D923；D922.66 文献标志码：B 文章编号：1673-890X（2016）09--02

水资源的日益匮乏使我国必须寻求应对方案，建设节水型社会这个理念由此诞生。水权制度的构建在建设节水型社会中起到至关重要的作用。因此，就农业水权制度建设方面进行分析与拓展。

1 节水型社会建设活动

“节水型社会建设”是在全国范围内实施的大型综合性项目，主要从以下8个方面开展：开展节水型社会建设重大课题研究；召开全国节水型社会建设座谈会、现场会、经验交流会，推动节水型社会建设向纵深发展；建立节水产品认证和市场准入制度；全面展开节水型社会试点工作；保障节水型社会建设的实施；加快节水型社会体制机制建设；加强节水管理机构能力建设，培训管理人员，从整体上提高我国节水组织和管理水平；加强宣传教育，组织知识竞赛，普及节水知识。

2 我国农业水权制度构建的现状及原因

《宪法》及旧《水法》对水权制度建设并未涉及，而2002年出台的新《水法》虽然在此方面做出补充，对取水许可制度与水资源有偿使用制度做出了明确的规定，但依然存在很多不足之处。其关于农业水权制度的规定很大程度上反映的是计划经济的要求，而真正与市场经济有密切联系的相对较少，对水资源交易制度的规定也并未体现出来，而且具有浓重的行政色彩，该法确立了水权交易的合法性，但其交易需遵守严格繁琐的行政程序[1]。

笔者认为，这是我国长期以来高度集中的水资源行政管理体系造成的。该体制具有较强的制约性，主要体现在以下2个方面。第一，行政运行成本过高。我国水资源所有权掌握在国家手中，水资源的调配、维护与管理都由政府决定。政府担负着巨大的职责，其运行成本也居高不下。第二，高度集中的水资源行政管理体制无法适应节水型社会的需求。产权者能够通过水权交易获得一定的预期收益，这便是人们节水的动力所在。然而人们的主动节水意识因公共水权制下的水权无法流转而有所衰退，交易水权制度应成为现代节水型社会视野下的水权制度新模式。

3 节水型社会视野下的农业水权制度构建

3.1 把握农业水权的内涵与特征

农业水权是指包括农业水资源的所有权、经营权及使用权等一切关于农业水资源开发利用的权利总和。新《水法》的规定明确指出，农业水资源的使用权与所有权可以分离，其中使用权在本质上就是优先使用权，仅次于生态需求与基本需求用水的优先权。

农业水权具有以下几点特征。共享性：农村集体经济组织可以共享从流域分配到的水权与公共水库、堰池及水塘等的使用权。竞争性：农业内部各用水户、各单位及农作物之间存在竞争用水的现象，供需矛盾尖锐时该特性尤为突出。季节性：农业生产区均具有季节性灌溉问题与季节性排水问题。让渡性：农业用户可将自己的水资源使用权让渡给他人并从中获取一定的经济利益。收益关联性：水权的使用情况与农户最终获得的效益具有密切的联系。排他性：各用户的水资源使用量有自己决定并支配，其他人无权干涉[2]。

3.2 把握农业水权制度建设的基本原则与规范

农业水权制度是水权制度的重要组成部分。新水法根据国家水资源的实际情况，确立了以下基本法律规范：农村集体经济组织的水塘或水库中的水由该组织使用；国家对水资源依法实行取水许可和有偿使用制度；水资源属于国家全体公民；任何人蓄水、饮水和排水等行为以不损害他人合法利益或公共利益为基础。

农业水权制度建设必须遵循以下基本原则：适度优先原则；时域优先和承认现状原则；公众参与决策与公平享用原则；合理利用与鼓励节约的原则；高效利用、讲究效益的原则[3]。

3.3 做好农业水权管理

根据农业水权管理的广泛性与特殊性，在农业水权管理方面应遵循以下几点要求：第一，应根据国家实际情况建立农村水权法律制度，水权管理需有一定的法律保障；第二，遵循因地制宜的原则，在不同地区建立不同的水权管理体系；第三，水资源开发与管理应以水权管理体系为基础。

为有效进行农村水权管理，笔者提出了以下几点建议：首先，要通过立法来保障水资源的合理流转，明确水资源的所有权及使用权；其次，建立并完善管理协调机制，在国家的宏观调控下逐步扩大地方的权限，提高经营者的参与度；再次，制定一系列水权监控、计量等制度来规范水权交易与流转；其后积极引导民营水发展也是一个有效的措施，深化农村小型水利工程产权制度改革；最后，总结并吸取各地农业水权管理的成功经验，不断完善农村水权制度。

参考文献

[1]全国人大常委会专题询问农田水利建设工作情况问答实录[J].中国水利，2012（9）：1-14.

[2]刘七军，李锋瑞.对我国节水型社会建设的系统思考[J].冰川冻土，2010，32（6）：1202 - 1210.

[3]王福波.论我国节水型社会的基本内涵及构建路径[J].河南师范大学学报：哲学社会科学版，2010，37（2）：133-135.

（责任编辑：赵中正）