基层协商民主实践中存在的问题及应对之策

摘 要：文章通过理论构建和实证研究等方式，立足于对葫芦岛市龙港区目前基层协商民主的现状，针对当前基层协商民主中存在的现实困惑进行分析，以期探索一条新时期发展基层协商民主的有效路径。

关键词：基层；协商民主；实践；问题；对策

积极开展基层协商民主是实现协商民主广泛多层制度化发展的一个重要方面。近年来，中国基层协商民主在推进中探索出很多实践形式，也取得了重要成果，但仍存在许多问题。本课题通过研究葫芦岛市龙港区基层协商民主的现状，分析当前基层协商民主中存在的现实困惑，试图探索新时期发展基层协商民主的有效路径。

文章所称基层协商民主是指：在中国共产党的领导下，我国城市社区、农村和企事业单位的各类主体，就与自身利益密切相关的问题进行有组织的协商，依法参与基层公共决策和基层社会治理的民主实践。

一、葫芦岛市龙港区基层协商民主的实践研究

龙港区是葫芦岛市中心城区。在葫芦岛市六个县（市）区中，该区的基层协商民主工作较为突出。

（一）充分发挥政协的作用

龙港区本届政协委员176名，分别来自区直党政机关、企事业单位、各党派、团体、基层组织及其他各界。委员整体素质好，参与协商民主的意识和能力较强。

1.加强政协委员参与协商民主的主动性。龙港区自2008年以来不断探索多元化的协商民主参与形式。通过经常开展各种协商议事、视察、调研活动和广泛的民主监督工作，使协商民主成为常态。全区以政协主动的协商民主、积极参政履职的影响力，切实做到“三在前”、“三在先”，即重大决策要协商在党委决策之前、人大通过之前、政府实施之前；制定经济和社会发展中长期规划要先协商后决策，对重要人事安排和关系人民群众切身利益的重大问题要先协商后决定，制定重要地方性政府法规要先协商后通过。通过长期的努力，龙港区基本形成了各级领导对区政协工作重视的常态化及区政协对委员工作重视的常态化，政协委员参与协商民主的主动性大大增强。

2.增强政协民主协商方式的灵活性。龙港区政协以各界别委员为主体，组建了7个委员界别活动组。每年初，以区政协常委会年度《工作要点》为依据，指导各委员活动组开展经常性活动。各委员活动组依托各自的界别优势，围绕政府重点工作和社会热点，开展形式灵活多样的协商议事。如：针对“全区新农合发展”、“青山保护绿化工程建设”、“两河五村改造工程回迁安置小区建设”、“基础教育强区建设”等问题，各界别组广泛开展调研视察活动，以专题协商形式提出的意见和建议，得到区委、政府的高度重视和积极回应。

3.增强政协民主监督的实效性。为确保民主监督的实效性，龙港区不断推进和完善民主监督员派驻工作。从2009年开始推进，到2012年底，实现了从全区各部門到各乡街、检法两院的全覆盖。选派72名政协委员，划分5个片区18个监督小组，派驻到36家单位。政协班子成员带队深入，机关各委办包片负责协调指导，强势推进。几年来，民主监督组坚特“监督就是服务”的理念，与派驻单位密切沟通配合，妥善解决人民群众普遍关注的社会热点、难点问题。如：区政协派驻教育局民主监督组针对备受社会关注、群众反映强烈的中小学择校择班问题，深入到区属重点中小学校，对“中小学阳光分班”工作进行现场全程持续监督，得到社会各界好评。由于委员们工作深入细致，求真务实，使政协民主监督与党委、政府工作有效对接，形成了良性互动。同时，通过民主监督工作，也解决了许多涉及百姓民生的实际问题。

（二）建立社会治理网格化体系

2013年，为了更好地发挥基层协商民主的作用，将协商民主的覆盖面进一步扩大，在更广泛的层面上不断拓宽居民诉求及民主议政建言渠道，龙港区开始筹建社会治理网格化体系。

1.回应民生诉求，完善网格体系。该体系是在转变政府执政思路、回应社会公众对民生问题诉求的背景下提出的，具体包括四项内容：一是建立四级网格联动机制，实现全区内“人、事、地、物、组织”信息的全方位常态化收集；二是建立重大政务决策直接邀请居民参与意见表达机制，通过网格化平台，为居民搭建起直接回应区委区政府重大决策的桥梁；三是增加了数字化网络平台、热线电话平台、短信平台三条渠道，使全区居民可以直接参与到全区各项工作的决策、推进、反馈之中；四是建立以利益相关人为主体的权益纠纷协商解决机制，在网格化指挥平台中，增加了部门联动、联席会议等制度，定期、限时解决问题。

2.汇聚民智民力，扩大民主参与。该体系的核心是公民参与和协商治理，龙港区委、区政府在治理过程中引入民主机制，通过进一步深化、扩大居民参与，聚集民智、利用民力，实现信息收集、决策、执行、监督和评估反馈环节的优化。（见下表）

3.多方互联互动，共同发挥作用。龙港区目前的基层协商民主可以概括为“三位一体”，即党政、市民、媒体的三位一体。在搭建协商民主平台、满足不同利益主体多元化诉求、解决个人与群体矛盾的过程中，充分发挥党政主导力、媒体引导力和市民主体力的作用。政府在推动建立网格化信息平台、民主决策机制、完善民生工程实施体制、主导公民参与实施等方面发挥主导作用；媒体通过搭建公共协商平台、保障公民知情权和参与权来引导公民参与社会公共事务的管理；市民通过网格化信息平台参与到政府过程的信息收集、决策、执行、监督、评估等环节来表达和维护个人与集体利益诉求。

二、基层协商民主实践存在的问题

从葫芦岛市龙港区的基层协商民主实践来看，可以肯定地说，基层协商民主是实现实质民主的有效途径，是促进理性表达、平衡各方利益的有效手段，是促进公共决策合法性与科学性的有效选择，是监督公共权力的有效方法，也为构建良好的公民精神提供了有效路径。然而，我国的基层协商民主还存在着大量问题，这些问题的存在也正是基层协商民主发展面临的现实困惑。

（一）公众参与度低，协商容易流于形式

在基层推行协商民主时，人们对于协商民主的认知至关重要。由于受到传统历史价值观及传统政治体制的影响，基层公众对于政治参与并不敏感，也就缺乏持续推进民主政治建设的动力。这就导致，虽然目前城市社区的居民通过协商方式参与政治的情形已然存在，但是民主参与意识并不强，参与程度也很低。从龙港区来看，协商主体仍以政协委员为主，主要的协商民主仍然依托于区政协委员，居民实际参与度较低，居民议事会中居民代表参与不足的现象较为普遍。

造成这一问题的深层原因是城市的基层民主政治建设与群体利益脱节，相关性较弱。在从“街居制”向“社区制”的管理体制过渡过程中，人们从心理上还不能完全解除对政府的人身依附和心理依附的观念。再加上在经济欠发达、甚至是较为落后的区域，必然存在大量的失业群体、社会闲散人员、困难户等社会边缘化群体，他们由于种种原因无法参与到政治过程之中，甚至出现了零参与的现象。

参与是民主的实质和保障，低水平的政治参与将协商民主置于尴尬地位。协商民主若缺少公众的真正参与，就极有可能流于形式。

（二）利益驱动的参与难以转化为责任驱动的参与

在政治民主化的初期，民众普遍缺乏主动参与政治的热情，他们参与的动力通常在于当地政府部门的动员，而参与的目的则在于能够获得经济利益。因此，我国的基层协商民主参与主要是利益驱动型的。

可是，政治的发展要求政治参与由利益驱动型向责任驱动型转变。这是因为，当人们的利益得到满足、富裕起来之后，其关注点不再局限于个人利益，而更多地转向公共利益和社会责任。然而，在现实的协商民主中，由责任驱动而参与协商的凤毛麟角。因此，要想在协商民主中真正实现责任驱动，必须做好打持久战的准备。

（三）协商民主主体的不对等

协商民主的核心要素之一就是平等。参与协商既需要资源平等——平等获得政治影响力的机会，也需要能力的平等——参与主体同意他人观点的非强制性及进行说服的技能，然而在基层协商民主的实践中，协商参与者所占有的资源和进行民主参与的能力很难实现真正的平等，这在一定程度上阻碍了真正的协商民主的实现。

首先，协商主体占有资源的不平等。社会成员平等地占有政治资源是建设民主社会的必要条件之一，即是说公民能够主动自愿地参与到政治活动中，并对政治决策具有基本相同的影响力，这要求社会中的资源分配必须能够保证没有人会因为资源的缺乏而无法参与到协商民主活动中。然而在现实的基层协商民主实践中，公民由于资产、身份等的不同，导致其对决策影响力存在较大的差异。

其次，协商主体自身能力的不平等。协商主体由于自身教育水平、社会经验、思维能力等的不同，导致参与能力参差不齐。这就意味着部分参与者因为自身知识水平和能力的限制，无法清晰地表达自己的观点或有效运用政治资源来影响民主协商的过程。

（四）协商参与者的代表性不足

目前我國基层协商活动中，参与者主要由两种形式产生：一是居民自愿报名参与，二是由基层组织机构在辖区人口中随机抽选。由于我国当前基层协商民主存在着制度不健全、公众参与意识薄弱以及参与程度较低这些问题，直接导致在协商民主过程中，参与者未必都是真正的利益相关方，或者协商的议题涉及了多方的利益群体但却只有部分相关方参与，又或者是在协商过程中缺少客观中立的第三方等。在这样的情况下，我们很难期待基层协商民主能够真正实现“实质上的民主”。

三、推进基层协商民主建设的一般路径

推进基层协商民主建设是一项综合性的社会系统工程，可通过以下路径推进。

（一）健全当前现有的协商民主制度

我国民主协商的非制度化主要不是缺乏法律、法规，而是这些法律规范没有被纳入协商运作的过程，实施不足。协商是政府与社会对话的主要渠道，是实现决策科学化和民主化的主要方式，必须通过协商制度安排将民众的意见和要求反映到决策中，提高决策合法性。具体来说，就是要强化协商民主的程序和制度，实现议题制度化、程序制度化与监督制度化。

（二）合理利用新技术改进协商民主的质量

龙港区关于基层协商民主的发展提供了一个积极的思路，即通过信息化来改进协商民主。协商民主的一个重要前提就是信息的对称性，协商的各方对当前的政治决策和议题议程都应有充分的了解，在此基础上才可能进行有效的协商。因此，信息化技术的普及应用已经是大势所趋。应该借助信息化平台来公开信息，保障协商主体的参与权和知情权，最大限度地实现信息资源的对等。

（三）培育全社会的协商民主文化

协商民主从根本上来说是一种文化，需要有文化的支撑。首先，要增强公民的民主意识，提高民主参与、民主管理的能力，增强公民对社会的主人翁意识和责任意识。现阶段我国相当大一部分的公民都对政治事务和社会事务表达了明显的参与热情和愿望，如要求政务公开、维护知情权、自我管理、参与决策等。对此，基层各级党委、政府机构应该对公民的参与意愿进行积极回应，保护公民这种可贵的参与意识。其次，要构建公共政治的文化环境。要努力实现公民在普遍的政治文化满足基础上产生政治文化认同与政治参与热情，构建公民共有的政治文化。

（四）进一步创新协商民主的实践形式

在新的历史时期，基层各级党委、政府需要积极探索有效的协商民主形式，因地制宜、有的放矢地推进基层协商民主建设。首先是创新选题角度，确保协商的议题符合本地实际情况及民众的利益诉求；其次通过构建协商民主的载体创新参与平台，如龙港区的网格化信息平台；再次要以拓宽协商民主路径为目的创新沟通渠道。通过多种路径与民众沟通，求同存异，增强协商民主的实效。

参考文献

[1] 康永利.协商民主在我国城市基层民主建设中的作用研究[D].复旦大学硕士论文，2010.

[2] 孙存良.当代中国民主协商研究[D].中国人民大学博士论文，2008.

基金项目：文章为辽宁省社会主义学院系统2015年度科研项目立项课题研究成果。

作者简介：王维艳，葫芦岛市社会主义学院，教授。