省农委主任李国强谈全省农村土地确权登记颁证试点工作

2月5日，省农委主任李国强接受省政府网站在线访谈栏目的邀请，与主持人及广大网友针对我省农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行交流。访谈中，李国强主任感谢广大网友对我省“三农”工作的关注，并介绍了农地确权工作的有关情况。

主持人：据了解，我省目前各地正在开展农村土地承包经营权确权登记颁证试点工作，请您向广大网友介绍一下什么是农村土地承包经营权确权登记颁证。

李国强：农村土地承包经营权确权登记是根据有关法律法规政策，遵循严格的工作程序和步骤，采用现代测绘手段和技术，查清发包方、承包方以及承包地面积、空间位置、四至等情况，并通过专门的簿册记载，颁发权利证书的活动。进一步明晰土地承包关系，强化对土地承包经营权的物权保护，既不是土地承包政策调整，也不是对现有土地承包关系推倒重来，是为本轮承包期到期后继续稳定承包关系并保持长久不变奠定坚实基础。

主持人：听您的简短介绍，农村承包经营权确权登记颁证既要查清承包基本情况，还要测量土地面积，又要将权利落实到户，颁证、成图、建档、入库，工作的任务应该很繁重和艰巨。

李国强：是的，农村承包经营权确权登记颁证涉及千家万户及其承包的所有地块，是农村土地制度改革基础的基础，工作任务非常繁重而又艰巨。

一是工作量大。全省农户近400万户，按每户4块承包地计算，全省地块就达1600万块以上，工作量十分巨大。

二是技术要求高。要采取RTK、航测遥感等现代测量手段，完成对承包地块的调查，解决面积不准、空间位置不明的问题，实测精度要求达到厘米级。

三是参与人员多。仅仅开展这项工作所需的村组干部和农民、各级政府及有关部门人员、测量机构的技术人员就需要动员几十万人参与。如果再算上承包土地的农民，需要动员的人员总数将达到500万人左右。

四是成本消耗大。这项工作需要多次深入千家万户及其承包地地块进行调查、核实，人力、物力、财力消耗巨大，各级财政都把农村土地确权工作经费纳入财政预算，其中，国家和省分别按10元/亩的标准给予补助，全省完成这项工作费用将达到几十亿元。

主持人：我们为什么要开展这项工作，有什么好处？

李国强：开展承包地确权登记颁证，是中央从深化农村改革全局出发做出的一项重大决策。习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出，建立土地承包经营权登记制度，是实现土地承包关系稳定的保证，要把这项工作抓紧抓实，真正让农民吃上“定心丸”。省委省政府高度重视此项工作，把其作为全省深化改革的一项重要任务全力推进。从工作实际情况看，这项工作事关广大农民切身利益，事关巩固农村基本经营制度，事关农村改革发展稳定大局，是一件非干不可、必须干好的大事、要事。

（一）农村土地承包经营权登记是进一步稳定和完善农村土地承包关系，夯实党的农村基本政策的需要。受历史原因和客观条件制约，全省各地不同程度存在着承包地块面积不准、四至不清等问题并逐步显现，成为制约农业适度规模经营和“四化”同步发展的突出问题。这些矛盾和问题通过农村土地承包确权登记颁证可以得到有效化解，把老百姓承包的地块、面积、空间位置等进一步搞清楚，全面巩固农村基本经营制度，进一步落实党在农村的各项强农惠农政策。

（二）农村土地承包经营权登记是促进土地经营权流转，发展适度规模经营的需要。推进土地经营权有序流转，发展适度规模经营是建设现代农业的必由之路。只有开展土地确权登记颁证，才能把承包地真正落实到户，权属清了、面积准了，农民的心才能稳了，才能放心外出务工就业、进城落户，承包地才能流转出来，规模经营主体才敢放心搞规模经营。

（三）农村土地承包经营权登记是增加农民财产性收入，维护农民合法权益的需要。《物权法》规定农村土地承包经营权是用益物权，具有占有、使用、收益的权利。但由于存在承包地块面积不准、四至不清等现实情况，导致这些权利无法得到落实。只有通过确权，才能实现赋权。用益物权规定的相关权利才能通过产权交易市场，进行公开、公平的交易，农业农村的资源才能够逐步转化为农民的财产性收入。交易转化为农民的财产性收入。确权登记的过程，既是明确承包地归属的过程，也是依法解决纠纷、化解矛盾的过程；确权登记的成果既可以保护农民土地承包权益，还是定分止争的有效依据。

（四）农村土地承包经营权登记是创新农村社会管理、促进农村社会稳定的需要。随着经济社会发展，农村土地流转速度加快，土地纠纷呈逐年上升趋势。究其原因，就是承包不规范、面积不准确、信息不公开等因素造成的。开展确权登记颁证，可以查清土地资源状况、承包状况、搞清面积底数，有效缓解土地承包矛盾和纠纷。通过建立统一、规范、便捷的农村土地承包经营权登记管理信息平台，实现由传统管理模式向信息化、数字化管理转变，改变信息发布不及时、资源不能共享、获取渠道不畅通等现状，创新农村社会管理手段，有利于化解农村土地承包矛盾和问题，维护农村社会稳定

主持人：这真是一项惠及广大农村千家万户、利国利民的民生大事，重要意义怎么强调都不为过。那么，国家和省里对这项工作又有怎样的部署安排呢？

李国强：党的十七届三中全会、十八大和十八届三中全会对农村土地承包经营权确权登记工作提出了明确要求，中央连续6年下发的1号文件突出强调了确权登记工作的重要性和紧迫性，2013年1号文件明确提出：“用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作”。国家对农村土地确权登记提出了明确和具体的时限要求。

我省按照国家部署，2009年作为国家首批试点单位，开始在东、中、西和城郊的延吉、德惠、大安、靖宇、吉林市昌邑区等5个县（市、区）各选择1个村开展了农村土地承包经营权确权登记颁证试点，到2013年末，试点扩大到15个县（市、区）23个乡（镇）的121个村，取得了很好成效，积累了一定經验。

2014年，在充分总结前期试点经验基础上，我省确定了以完善农村基本经营制度为中心，以维护农民利益为出发点和落脚点，坚持依法依规、尊重历史、改革创新、确保稳定，通过试点先行、以点带面、稳步推进的方式，赋予农民更加充分而有保障的农村土地承包经营权，为全面深化农村改革创造有利条件。2014年进一步扩大试点范围，2015年全面铺开，2017年基本完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作。

按照省委省政府的总体部署，2014年，省里确定梅河口市、公主岭市作为省里整县（市）推进试点，其他县（市、区）选择有代表性的1个乡（镇）或2个村开展试点；2015年，以乡（镇）为推进基本单位，完成30%，，2016年完成40%，2017年完成30%，全面完成全省农村土地承包经营权确权登记颁证工作，提前完成国家农村土地承包经营权确权登记颁证各项工作任务。

主持人：刚才，您介绍了确权登记颁证的总体部署。李主任，您再把我省确权登记颁证工作进展向广大网友介绍一下吧。

李国强：好的。从2014年扩大试点到2015年全省全面推开，到目前，接近2年时间，试点村达到3909个村，面积达到4132.5万亩。其中，2014年试点919个村，面积847万亩。2015年，完成2990个村、18819个组的实测任务，涉及83万户，地块483.5万个，测量面积3285.3万亩，超出2015年全省30%农村集体耕地面积工作任务，超额完成743.6万亩。目前，全省农村土地确权试点工作的调查摸底、梳理问题、面积实测阶段已完成，内业编辑处理和确认公示阶段也已进入尾声。总的看，我省农村土地确权工作部署早、启动快、进展平稳顺利。我们重点抓了以下几项工作。

（一）强化组织领导。省委、省政府高度重视农村土地承包经营权确权登记颁证工作，将此项工作纳入重要议事日程，摆上重要位置。省里成立了由省长任组长，4位副省级领导任副组长，省直相关部门和单位主要负责同志为成员的领导小组。下设办公室。为做好这项工作，我们省农委还专门抽调18名熟悉农村政策和工作的同志，与原单位工作脱钩，组建了工作办公室，专抓试点工作。全省各地按照省里要求，都成立了由党政主要领导任组长的领导小组，形成了省、市、县、乡、村的五级确权组织体系。实际工作中，省委书记巴音朝鲁、省长蒋超良几次深入基层调研指导，召开调度会，了解实际情况，对农村土地确权工作提出指导意见。省委常委、省委秘书长房俐，副省长隋忠诚多次听取汇报，调度情况，对抓好工作落实提出具体意见。

（二）强化基础工作。一是强化宣传培训。首先，通过动员会、工作会、现场会、座谈会等多种形式统一思想，提高认识，重点解决基础干部认识不到位、等待观望和畏难情绪问题。其次，通过集中培训、现场指导、模拟操作等多种形式加強工作人员的业务培训，解决工作人员不会干、不能干的问题。第三，充分利用广播、电视、宣传单、公开信、宣传读本、横幅、标语等形式全方位、多渠道宣传农村土地确权工作，解决广大农民群众不了解、不配合的问题。据统计，全省各级累计举办培训班2862期，培训各类人员达47550人次；累计发放各类宣传材料106.8万份，粉刷宣传标语、悬挂宣传条幅等23734条；二是加强档案管理。7月份，我委与省档案局联合下发了《吉林省农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理实施办法（试行）》（吉农经发〔2015〕3号），切实加强档案管理工作的制度化、规范化和系统化。同时，我们起草设计了41种土地确权登记颁证系列文书，涵盖了前期准备、入户调查、面积实测、实测公示、确权公示、登记建档、日常管理等环节和阶段，全部下发各地指导确权登记颁证工作；三是做好政策研究。在充分总结去年经验基础上，我们编写了主要包括法律政策、技术操作、问题对策和典型经验等4方面的政策汇编，为各地开展好农村土地确权工作提供抓手。同时，我们针对各地在试点工作中暴露出的问题和矛盾进行了收集汇总，梳理分类，分析问题成因，集中力量研究对策，完成《农村土地承包经营确权登记颁证政策问答》，针对多地、少地、权属不清等共性问题进行了政策解答。

（三）强化重点环节。农村土地确权工作涉及面广，工作量大，触及矛盾多，情况复杂，没有可借鉴的现成经验。在试点工作推进中，我们注重对试点工作经验的总结和分析，理清了农村土地确权工作的关键环节。一是清查实测。清查实测能够有效解决面积不准、四至不清、空间位置不明等问题，是农村土地确权工作的基础，也是确权工作中工作量最大、技术要求最高、动员人员最多、成本消耗最大的环节；二是梳理问题。从试点开始，我们坚持问题导向，逐户调查摸底，全面排查问题，经汇总归纳，问题主要表现为多地、少地、无地、权属不清、机动地、册外地等6大类75小类，另外，还涉及确权工作基础、操作程序、工作路径、共有人确定、登记范围确定、经营权变更、工作条件等7类34个工作方面问题；三是公示核对。公示核对是对我们工作准确的检验，关系到我们确权登记颁证工作准确与否。为此我们加强了前期数据复查核对，逐户逐地块的与农户校对并签字确认，以及测量结果公开公示等3方面前期工作，力争把矛盾化解在萌芽，把问题解决在激化之前，以确保工作的平稳推进。四是登记颁证。登记发颁证是确权工作的最终目的，事关农村土地确权工作的成败，涉及农民切身利益，事关农村和谐稳定。

（四）强化督查指导。一是开展驻点督查。在2014年，省里重点抓了两个整体推进试点单位，派出了2个工作组驻点督查，全程参与试点各项工作，共同研究解决办法，及时反馈试点情况；二是开展巡回督查。去年到现在，我们先后组织100多人次深入试点单位，对全省面上工作进行多次巡回督查指导；三是开展专项督查。去年以来，省政府抽调确权登记颁证工作领导小组成员单位，组成专题督查组，对各地农村土地确权试点工作进行了实地督查；四是发布情况通报。对于试点工作取得的好经验、好做法，通过简报向各地推广。对试点工作进展缓慢、推进不力的地方点名通报全省；五是建立工作制度。省里确定“分级组织、分段实施”的工作机制，明确省里负责督导全省工作，市级负责督导到县、乡，县级负责督导到村、组。同时，省里实行周报制度，省确权办对各地每周上报的工作进展情况汇总分析，全面掌握工作进度，对试点工作中发现的问题及时反馈指导。市县两级也都根据自身实际制定了工作方案，开展督查指导，还建立了领导包保、定期报告、情况通报、工作考核等项制度。

（五）强化改革创新。前面我讲过，农村土地确权登记颁证是农村土地制度改革基础的基础，在抓好这项工作的基础上，我们又积极开展了颁发两证和土地经营权抵押贷款试点工作。一是开展颁发农村土地承包权证经营权证“两证”试点。2013年中央提出“落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权”。2014年，中央又进一步提出要抓紧研究探索集体所有权、农户承包权、土地经营权在土地流转中的相互权利关系和具体实现形式。省委省政府高度重视，就稳定承包权、放活土地经营权，探索“三权分置”并行的有效实现形式。在深入调研和广泛论证的基础上，我们提出从农村土地承包权和土地经营权“两权分离”入手，顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿，把农民土地承包经营权分为承包权和经营权，通过颁发农村土地承包权证和土地经营权证，实现承包权和经营权分置并行。为此，我们在2014年农村土地确权试点单位试行颁发“两证”，并制定了《吉林省农村土地承包权证经营权证试点管理办法（试行）》及系列配套文书。在制度设计上，通过颁发承包权证经营权证实现“两权分离”。3月24日，省农委在梅河口市组织召开了全省农村土地承包权证经营权证发放试点启动现场会，现场制发了全省第一批农村土地承包权证、农村土地经营权证，为实现“三权分置并行”进行实践探索；二是开展了土地经营权抵押贷款试点。为进一步深化农村改革、创新农村金融体制机制，破解新型农业经营主体及一般农户贷款难问题，我省积极探索开展农村土地经营权抵押担保贷款试点。我委起草了《吉林省农村土地经营权抵押贷款试点工作方案》，于2月27日由省委办公厅、省政府办公厅印发全省，根据方案要求，我们制定印发了《农村土地经营权证明办理流程（试行）》、《农村土地经营权抵押登记流程（试行）》和《农村土地经营权区片流转指导价格认定公布办法（试行）》及所需的农村土地经营权证明申请书等7种配套文书，并于3月17日下发各地。3月24日，在梅河口市组织召开农村土地经营权抵押贷款试点启动会议，标志着我省农村土地经营权抵押贷款试点工作正式开始。6月18日，我们组织召开农村土地经营权抵押贷款试点培训交流视频会议，会议交流了试点典型经验，通报了前段试点工作进展，研究分析了试点遇到的困难和问题，并对下步工作进行了部署。截至目前，全省已在33个县（市、区）试点，仅农行就累计发放“农地贷”1237笔，金额3.78亿元，设押土地面积24万多亩。

（六）强化经费保障。今年，省里在财政十分困难的情况下，按照各地农村集体耕地面积10元/亩标准给予经费补助，拿出29090万元作为试点工作经费。为保证确权工作及时开展，省确权办积极协调财政尽快下拨工作经费，4月30日前省级经费已拨付到位。同时，我们积极申请中央补助资金4.6亿元，6月末已下拨各地。

（七）强化信访维稳。农村土地确权工作任务艰巨、情况复杂，随着工作的深入推进，一些潜在的矛盾和深层次问题逐渐显露出来。为妥善处理矛盾纠纷和信访案件，预防群体性事件的发生，切实维护农村和谐稳定，我们提前谋划，缜密研究，与省信访局联合下发《关于妥善处理农村土地承包经营权确权登记工作中出现的矛盾纠纷和信访案件的通知》（吉农确权办字〔2014〕5号）文件，对处理矛盾纠纷和信访案件的重要性、基本原则、分析成因、主体责任、工作机制等方面提出了明确要求，为各地妥善解决矛盾纠纷和信访案件指明了方向。经过省、市、县、乡、村的共同努力，农村土地确权试点工作平稳推进，未发生大规模群体性上访事件。

主持人：虽然确权登记颁证工作非常复杂，难度非常大。但听了您的介绍，全省上下克服重重困难，齐心协力推动了农村土地确权登记颁证工作稳步开展，成效也很显著。通过试点，您看还有哪些困难和问题需要克服？

李国强：农村土地确权工作涉及面广、政策性强、敏感度高、历史久远，长期积累的矛盾问题多而复杂，解决难度大。这既是大家的共识，也是客观存在问题。一是重视程度還有欠缺。少数地方领导把确权工作看的过于简单；二是工作进展不平衡；三是历史遗留问题解决难度大；四是工作力量有待加强；五是信访压力较大。

主持人：农村土地承包经营权确权登记颁证工作到2017年才能基本完成，省里对这项工作还有哪些安排和部署？

李国强：农村土地承包经营权确权登记颁证工作时间紧、任务重。下一步，我们将重点指导各地抓好2015年试点的稳步推进和2014年试点完善，组织各地做好2016年和2017年工作任务实施，近期，我们将重点抓好6项工作：

（一）强化督查指导。一是加强工作调度。坚持周报制度，全面掌握工作进度，对试点工作中发现的问题及时反馈指导；二是加强工作督查。建立督查长效机制，全面督查与专项督查相结合，定期督查与临时抽查相结合，省级相关部门协同督查与市县互检相结合，督促市县两级建立起督查制度，市级要督导到县乡，县级要督导到村组、农户，及时发现工作中的问题并加以解决。目前，省政府派出3个督查组，抽调省农村土地确权工作领导小组成员单位厅级领导带队，政府督查室及成员单位工作人员为成员，正在对各地农村土地承包经营权确权登记颁证工作进行督查。

（二）加强政策研究。出台政策问答指导各地工作。目前，《农村土地承包经营确权登记颁证政策问答》已经完成征求省直有关部门和单位以及各地意见。待修改完善后，争取尽快下发各地，指导全省试点工作。

（三）加快软件数据库建设。下一步我们将抓紧启动软件数据库招投标工作，及早研发符合我省实际统一的确权软件和数据库。同时，我们将按照省市县互联互通的要求，抓紧研发确权成果应用与展示信息平台，把土地承包合同管理、权属登记、经营权流转和纠纷调处等业务工作都纳入信息化管理。

（四）做好检查验收工作。目前，省里已将《农业部办公厅关于印发〈农村土地承包经营权确权登记颁证成果检查验收办法（试行）〉的通知》转发各地，指导我省农村土地确权工作。首先，依据国家检查验收办法，研究制定符合我省实际情况的土地确权成果检查验收具体操作办法。其次，计划对公主岭、梅河口先期试点的单位组织验收积累经验，对其他县（市、区）可由各地自行组织自查、核查，省里的验收待工作全部完成后再进行。

（五）抓好宣传培训。继续加大宣传力度，重点对确认公示阶段的工作目的、内容、相关政策精神进行宣传，消除农民疑虑，化解问题矛盾，营造出良好的舆论氛围。同时，依据全年培训计划，重点对省、市、县三级工作人员分期、分批、分层次开展业务培训，确保相关业务知识的普及。省里计划在11月举办一系列培训，重点加强确权工作人员在法律法规、相关政策、文书档案、测量技术、内业处理、纠纷调处等方面业务知识的普及。

（六）做好信访维稳。一是建立矛盾排查机制。定期对农村土地确权工作的矛盾和问题进行排查，建立矛盾问题清册，变上访为下访，对发现的矛盾和问题及时研究办法妥善化解；二是畅通信访渠道。开通确权热线，疏导和倾听群众意见、建议和诉求，防止激化矛盾；三是引导群众依法逐级反映诉求。强化属地责任，依法及时就地解决群众合理诉求，积极引导群众以理性方式逐级表达诉求；四是做好突发事件应急预案。对可能引起突发事件的矛盾纠纷进行全面摸底排查，制定应急预案，切实把矛盾化解在萌芽状态，防止出现群体性事件。

主持人：感谢李主任对这项工作的介绍！

李国强：感谢各位网友、社会各界对我省农村土地确权登记颁证工作乃至“三农”工作的关心和支持。农村土地承包经营权确权登记颁证工作是我省当前农业农村重中之重一项中心工作，需要全省上下，特别是广大农民群众的积极参与，需要社会各界支持，群策群力、齐心合力才能确保工作稳妥有序推进。希望全省社会各界一如既往的关心、支持我省农村土地确权登记颁证工作乃至“三农”工作，推动我省农村经济又好又快发展。