农民工市民化进程中居住权保障的困境与破解

贺淑芳　欧阳仁根

摘 要：本文通过农民工市民化进程中居住权保障的应然状态和实然状态的对比，发现农民工住房时面临的种种困境，经深入剖析知其源于城乡二元结构制约、政策落实不到位、群体性排斥和集体无意识等原因。为化解这些困境，本文借鉴了美国、德国和日本的经验，从制度完善、政府职能转变、社会力量引入、农民工法律意识提高等角度阐述了破解之道。

关键词：农民工；市民化；居住权；群体性排斥；权益保障

自1978年我国开始实行改革开放以后，城市经济发展对劳动力产生了巨大的需求，相应地农村劳动力则普遍过剩，这样的差距直接导致了1989年“民工潮”的爆发，加上后期政府对户籍政策的些许放宽，出现了大量从农村地区流向城市的迁徙者[①据统计，2014年全国农民工总量为27395万人，其中外出农民工16821万人。参见国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，http：//www.lwzb.cn/pub/gjtjlwzb/sjyfx/201505/t20150506_2638.html. 2015年9月30日访问]。本文就将从农民工市民化进程中的居住权保障的角度，探讨农民工所遭遇的困境以及破解之策。

一、 农民工市民化进程中居住权保障的必然性分析

（一）居住权的内涵

居住权是有关公民居住行为的权利的统称。居住权一词滥觞于罗马法，属于人役权的一种，后来相继被欧陆各国法律所承袭。居住权的英语表述是“Housing Right”或“The Right to Adequate Housing”，两者意思相近，但“ The Right to Adequate Housing”更强调“适足”的住房权，在拥有住房权的基础上强调适宜的、足够的住房权利，并将获得“体面的住房”作为一项最终的神圣目标。国内因为翻译的缘故产生了三种译法来描述这一概念：一是“居住权”，将居住权作为一项基本人权，强调获得住宅的权利；二是“住宅权”，是指获得适足和充分住房的权利；三是“适足住房权”，意义基本与住宅权相同。[ ②廖丹：《居住权概念辨析》，载《岭南学刊》2011年第3期。]实际上上述三种翻译所表达的都是同一个意思，即为住房弱势群体提供适当住房的权利。

居住权主要由四个方面构成。第一，住所选择权，又被称为定居的自由，指的是公民一定区域内任意选择地点定居的自由，而不被强制定居某处或被驱逐。第二，住宅所有权。保护住宅所有权首先体现的对私有财产权的不得侵犯，这一点一般在《宪法》中有明文规定，而且通过《物权法》等法律法规加以细化。第三，住宅不受侵犯的权利，住宅是一个人不受公权力干涉的私人空间，目的就是为了获得住房安宁，保护个人隐私。第四，获得住房的权利，这是其他住房保护权益的基础，但由于现在房价居高不下，很多人依旧无家可归，所以从某种程度上来说公民获得住房的权利是政府的一项义务[③参见廖丹：《居住权概念辨析》，载《岭南学刊》2011年第3期]。

（二）居住权作为一项基本人权应受到必然保障

1996年召开的联合国第二次人居大会正式确立了居住权为基本人权。在隨后的《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）、《经济、社会及文化权利国际公约》（1966年）、《关于获得适当住房权的第四号一般性意见》等国际公约对居住权进行了进一步明确。[④孙林：《农民工居住权视角下城中村改造问题的思考》，载《城市观察》2015年第1期。]人权是人之为人所应该享有的权利，其核心价值在于维护人的尊严。

（三）新型城镇化“以人为本”的理念必然要求保障农民工居住权

党的十六大率先提出了“新型工业化”战略，在党的十八大中明确地提出了“新型城镇化”，指明了新型城镇化建设在当今中国经济社会发展中的重要地位。新型城镇化的本质要求是坚持以人为本，促进人的全面发展，只有这样才能使城镇处于良性发展态势，加快小康社会的全面建成。[ ⑤参见王婧翱：《中国新型城镇化建设与人的发展的思考》，载《改革与战略》2013年第9期。]

以人为本的城镇化，需要促进有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口有序实现市民化，以此达到提高城镇人口素质和居民生活质量的目标。

二、 农民工市民化进程中居住权保障的现实困境与产生原因

农民工作为社会生活中的弱势群体，现今他们的基本居住权利仍然没有得到充分的尊重和来自外界的保护，多数农民工因为没有充足的资金不能进入商品房市场，也因为身份等限制无法满足获得廉租房和经济适用房的条件，因此不少农民工居住在“城中村”、 “棚户区”、“违章建筑”等一些非法地带，现实生活中农民工的居住权受到了种种羁绊。

（一）农民工市民化进程中居住权保障的现实困境

农民工的居住状况陷入令人堪忧的困境[ ⑥参见周彤：《论农民工居住权保护》，载《新乡学院学报（社会科学版）》2009年第1期。]。这些困境主要体现在如下五个方面：

第一，居住条件十分简陋。其中最为突出的一个问题就是拥挤，根据建设部统计，农民工的人均房屋面积只及城市居民的三分之一。其次，农民工的住房质量指数也远远低于城市居民，所以在城市中精美市民公寓、别墅与拥挤破败的工棚“相伴成景”，十分不和谐。

第二，居住基础设施供应不齐。一般住房基本配套设施包括厨房、卫生间等，但是据统计仍有不少农民工的住房内无厨房，而是用一个简易灶台草草了事，在厕所中安装了抽水式马桶的农民工也只是占了很少的比例。但是如果按照联合国关于居住条件的要求，就有不少流动人口生活在类似“贫民窟”的环境中。

第三，住房支出费用昂贵。首先，多数农民工进城从事的职业并不是高薪职位，相比较于收入和其他费用支出，住房开销所占比例较大；其次因为受到户口的限制，农民工不能像城市居民一样享受到低价购买经济适用房或者申请廉租房的优惠政策。

第四，在文化生活上，外界供给匮乏，不能满足农民工的需求。农民工在离开农村之后便不能享受到乡镇基层政府所提供的各项文化工程，在城市中下里巴人的文化形式又比较罕见，因而他们只能在挤在街边小店看电视或者三五成群地在街上闲荡。

第五，居住地段或者环境令人堪忧。其次，有些农民工为了租房便宜选择在郊区居住，因此丧失了很多接受城市公共服务的机会。

（二）农民工居住权缺乏保障的原因剖析

笔者认为出现上述困境的根源在于以下四个方面。

1.城乡二元体制是农民工市民化进程中居住权无法得到保障的根源

城乡二元结构的管理体制在改革开放的背景下已经无法跟上时代的步伐，在许多现实方面皆有比较突出的问题，例如传统社会管理体制下的户籍制度，曾一度是公民迁徙自由的重大阻碍，但是如今户籍制度的放宽并没有从根本上使得农民工享有其应得的、平等的权利。突出显现在：同工不同酬、安全卫生条件差、社会保障普遍缺失等。[⑦参见张怡恬：《农民工与居住权》，人民网，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0726/c367084-22343327.html... 2015年9月30日访问。]农民工“欠薪纠纷”屡见不鲜，有的甚至“跳楼讨薪”，同时有调查显示，农民工的月平均工资还不及城镇职工平均工资的60%，工资的增长相较于物价的增长显得微不足道。从上述分析可知，农民工由于户口的无法转变，在城市生活中应得的权益仍旧无法兑现，进而侵害到农民工的经济利益，在此种情况下实现居住权倍加艰难。

2.政府出台的相关政策落实不能到位是主要原因

早在2007年，住建部、发改委等五部门就出台了《关于改善农民工居住条件的指导意见》等政策性文件，但落实效果不佳。解决住房问题往往有两种途径，其一是通过市场途径购买商品房，其二是通过保障房政策。农民工由于自身经济能力有限，往往倾向选择后者，但是保障房政策真的能保障农民工的居住权吗？

廉租房是指政府通过补贴或者配租的方式，向具有城镇长住户口的低收入家庭提供的保障性住房。第一，廉租房覆盖对象狭窄，没有达到预期效果，而且随着社会的转型，产生大量类似农民工的新型社会群体，这些住房弱势群体的住房权没有受到重视。第二，廉租房源和资金来源都不稳定，其中政府在资金来源方式中起着重要作用，但仅靠政府财力恐将难以长久维系。[⑧参见徐嘉辉：《构建我国城镇弱势群体住房保障体系的思考》，载《东北农业大学学报（社会科学版）》2009年第4期。]⑧

经济适用房则是指由政府组织房地产商或者集资建房单位建造，向城镇中低收入家庭以微利价格出售的一种商品住房，具有社会保障性质。但是作为一种新型住房形式，国内对此尚无一个的明确界定，仍然有待政府切实加强相关方面的政策规定。[⑨参见张世清、刘雪：《农民工的权利诉求及社会政策回应》，载《学习与实践》2011年第12期。]⑨

3.农民工在城市居住中因受到群体性排斥而使居住权无法得到保障

农民工在城市生活往往会受到群体性排斥，而此种群体性排斥在城市改造的动拆迁过程中表现得尤为突出。外来人员因其自身流动性大，在城市改造拆迁时，他们被理所当然地认为应该直接搬走。农民工的居住权在城市社会中受到残酷漠视。

4.农民工自身对居住权认识不足并且缺乏维权意识

农民工在自己的居住权被侵害时常常处于一种无意识状态，自身缺乏对居住权的认识和表达意识导致农民工在权益受侵害时扮演着“沉默者”的角色。

农民工市民化进程中会遇到许多问题，诸如欠薪、工伤等，对此他们会选择“上访”、“闹事”等一些比较激烈的手段表达诉求，但对于居住权被侵害时他们的想法往往是“再找一个地方住就好了”、“实在没有办法，大不了回老家”。这种“沉默不表达”的现象并非是诉求渠道被封堵，而是更为可怕的“集体无意识”[⑩参见赵晔华：《“居住权”与市民待遇：城市改造中的“第四方群体”》， 载《社会学研究》2008年第2期。农民工对自身所享有的权利浑然不知，故而在农民工遭到群体性排挤之后又由于自身主动选择的沉默，使得居住权的排斥表现得更加含蓄且不易发觉。

三、 域外居住权保障制度的经验与借鉴

西方早在在古罗马时期就已经出现了居住权制度，据史料记载，优士丁尼一世时有大量的奴隶被解放，另外無夫权婚姻的出现和增加，使得一时间这些被解放的奴隶和没有继承权的女人无家可归，生活无着。因此居住权保障制度在国外有悠久的发展历史，制度也相对完善，其中美国、德国和日本住房保障制度体系比较典型，对我国包括农民工在内的住房保障事业具有良好的借鉴意义。

（一）美国住房保障制度体系

首先，在住房保障机构上，美国的住房保障机构主要是住房与城市发展部（以下简称HUD）。1965年美国在原有基础上，合并了多个住房保障机构，设立了HUD，对城市和住房事务进行统一指导。

其次，在融资制度上，美国融资模式从原先的以政府补贴、税收返还为主，拓宽到发行住房建设债券和建立住房抵押一级和二级市场。每年，美国的居民住宅建设在美国政府的财政预算中都占有较大比例，并且政府还积极引导社会私人力量参与住房建设。

（二）德国住房保障制度体系

德国根据不同时期居民住房状况和收入水平，适时地调整住房政策和法律保障，并辅之以住房储蓄制度，让尽可能多的低收入家庭住房得到保障。[ ]德国住房政策可以分为三个时期：第一，战后重建期。第二次世界大战后，德国国内房屋满目疮痍，居民住房问题急需解决，此时的政府充分发挥宏观调控职能，向社会私人力量提供极低的贷款利息，支持廉住房的建设。第二，平稳发展期。德国国内住房需求在20世纪60年代后进入基本持平的阶段，但住房的需求呈现出多样化的态势，因此政府适时地调整了相关住房保障政策。第三，市场调控期。1998年后德国居民收入以达到较高水平，政府逐渐退出廉租房建设，越来越放权由市场机制来解决住房供给问题。

（三）日本住房保障制度体系

在日本，国土交通省住宅局是主要的住房保障机构，它负责对住房建设的过程和管理进行统筹和监管。为保障住房融资和政策性住房的顺利进行，日本还专门成立了住宅金融公库，由政府全额注资成立，专为致力建房购房的组织和个人提供长期、低利率贷款的民间融资的机构。

日本的住房保障融资模式是“邮政储蓄-住房金融公库”。“邮政储蓄”能够为住房保障制度提供稳定的、长久的资金来源，缓解政府财政支出的压力。“住宅金融公库”则可以储蓄系统中的资金低息贷款给弱势住房群体。

（四）域外保障居住权制度的借鉴

通过对域外居住权保障制度的分析，可见域外的经验对我国保障农民工居住权的制度完善具有较强的借鉴意义。

第一，需要区分农民工的“社会性”居住权和“投资性”居住权并且设计不同的保护制度。“社会性”居住权侧重保护社会弱势群体，这一点与本文探讨的农民工居住权的保障有着较为紧密的联系，结合我国国情将居住权的享有主体扩大到进城的农民工，此时我国在物权法中怎样更好地设计居住权时可以适当借鉴域外经验。

第二，我国可以成立专门服务农民工等住房弱势群体的住房保障机构，对全国的住房保障进行统筹，形成有效管理。此外我国还可以在适当的时候利用市场这只“无形的手”调控社会资金的流动，保证住房保障政策背后具备充足的资金。

第三，在农民工住房保障制度的安排上需要注重制度的创新与发展。德国的住房保障制度在每一个阶段都会做符合社会实况的调整，所以我们在保障农民工市民化过程的住房权益时不能一成不变，传统的“候鸟迁徙型”的农民工关注更多的是住房的获得，而新型农民工的出现则对“适足居住权”提出更高要求。

第四，建立完善的农民工住房保障金融体系。政策性金融支持体系是落实公民居住权的基础，因此在我国基本完成保障性房屋建设后，就需要凭借住房保障金融体系提高農民工等低收入者的购买力或者承租能力。同时，当住房市场稳定后，可以引入了类似储蓄的住房金融模式，鼓励民间力量融入住房市场，之后低收入家庭便可选择长期低息贷款服务。

四、 保障农民工市民化进程中居住权的路径分析

（一）完善农民工居住权保障的法律制度

首先，逐步废除城乡二元体制，建立统一的城乡户籍制度。如前面所述，户口的限制导致农民工在许多方面不能与城市居民享有平等的权益，而且取消城市户口和农村户口的差别也是大势所趋。

其次，完善最低工资制度。农民工居住权的保障很大程度上直接受制于其所拥有的财富，由于城市经济发展和物价的飞涨，最低工资标准也要做相应的调整。

再次，完善居住权配套法律制度。全国人民代表大会应尽快出台住房保障法，将公民的住房权进行统一保护，避免农民工从一种非法住房形式辗转向另一种非法住房形式。通过法律法规的形式细化居住权的相关规定，在微观上详细规定住房保障具体事宜，切实保障农民工的居住条件和不被排挤、驱逐，逐步实现公民安居乐业的法治社会。

（二）政府承担起保障农民工居住权的职能

住房属于准公共物品，为辖区内生活工作的农民工提供住房保障是城市政府不容推卸的责任。

首先，进一步完善保障性住房政策，将农民工与城市居民一起纳入住房保障范围。农民工因不能达到廉租房和经济适用房的供给条件而被排除在现行保障性住房政策的大门之外，政府应根据实际调整相应政策，打破城乡二元结构的制约，严格界定住房保障的对象，使廉租房和经济适用房政策真正惠及的农民工等住房弱势群体。

其次，应当明晰政府的责任，将农民工住房保障情况与绩效考核挂钩。避免在城市动迁中政府只从一方利益出发而忽视了造福百姓的职责所在，并且在执法环节沿革把关，比如严厉打击侵害农民工权益的不良中介机构等。

再次，政府应该结合当地情况规定多元化的住房供给渠道，促进解决农民工居住权问题。譬如，政府应允许有条件有能力的企事业单位自行筹集资金建房，在此政府可以通过减免相关税费、给予政策补贴等方式鼓励单位集资建房，让住房困难户可以以优廉的价格享受住房。

（三）充分调动多种社会力量参与解决农民工居住房建设

农民工市民化进程中的住房问题是一个社会问题，需要社会各界的积极努力和配合。

首先，明确企业的社会责任。现在的许多企业都会为劳动者提供员工宿舍或者住房补贴，这很大程度上为农民工的住房问题提供了帮助。同时在推广公租房时，需要有社会责任的企业提供资金参与建设。

其次，由金融机构为此提供支持。金融机构是一种特殊的企业形式，也需要承担企业的社会责任。

再次，加强对农民工等住房弱势群体的社区管理工作。那么为了改善农民工居住条件，就需要动员“城中村”的村委会或社区居民广泛参与其中，摒弃政府统管一切的现状，积极发挥社区的自主性。

（四）切实维护农民工居住权益

由于户籍制度改革的不可能一挥而就，在循序渐进的改革过渡阶段，农民工依旧属于农村，仍然拥有其在农村居住的权利。无论他们在何处务工，都应该在较长的一段时间里为他们保留其在农村的宅基地，不能因为农村新规划而直接没收或者侵占他们的宅基地。在农民工有返回农村居住的意愿时，应该提供和传统农民相同的优惠和补助。通过对农民工的宅基地使用权的保护，能够使他们在外漂泊时身后还有退路，在内心上还有一份归属感。