浅谈城市发展与耕地保护的问题及对策

摘 要：城市的发展是经济社会发展所必需的，但耕地数量是却是有限的，如何处理好两者的关系是一个具有重大实践意义的课题，关系着我国的国计民生。文章分析了我国城市化发展与耕地保护保护问题，并提出了一系列应对策略，希望此粗浅研究能对解决我国耕地利用和保护存在的问题有所裨益。

关键词：城市发展；耕地保护；经济发展

随着近年来我国经济迅速发展、城市化和工业化进程的加快，城镇建设用地不断扩张，居民财富和收入的增长促进人们对城市土地需求的增加，主要表现在需要更舒适的住房、更优美的生活环境等，相继出现了各种建设用地大量侵占耕地的现象，以及在占用过程中存在的一些除耕地数量减少以外的新的问题。实现大都市的经济发展、土地管理和耕地保护最佳统一，是保持土地等资源永续利用的必然要求。

一、我国城市化发展与耕地保护保护问题分析

城市商圈的形成与发展是一把“双刃剑”，它带来了人口、产业的集聚和国民经济的发展，就业率升高，土地利用效益从低向高转化。它对改善局部人居环境，提高人们生活水平，加速工业化进程、促进现代化教育和社会的发展，树立国家形象有一定的积极作用。但同时它又带来了废弃物排放增加，污染增多，耕地减少，加剧温室效应和全球气候变暖，给生态环境带来了一定的消极作用。

（1）城市空间发展呈“摊大饼”形态，造成城市边缘高质量、肥沃的耕地被大面积蚕食。

（2）部分土地利用率低、集约化程度低，造成市郊大批高产农田被侵占；对郊区乡镇缺乏统一的科学管理，对分散的村落和乡镇企业的布局和迁移未能妥善处置。

（3）工业化导致大量废弃物的产生，我国当前对很多废弃物的处理能力有限，且有些部门或单位对环境和耕地保护不够重视，将垃圾堆放在郊区附近的农田边上，导致耕地数量减少和耕地污染。

（4）拼地保护意识不够，某些部门或官员一味盲目追求城市形象，大搞城市广场，占用耕地；某些工程由于领导换届或资金原因而荒弃不用，导致耕地数量减少。为了当地经济的发展，一些地方政府大量招商引资，对耕地的保护只停留在书而上的签订，过度重视经济的增長而忽视了耕地保护的重要性，没有足够的保护意识。对于耕地的使用者，短期来看他们认为农作物种植的经济效益远低于征地获得的补偿，我国土地征收补偿费用平均每亩标准为1500-3000元。而种粮的耕地每亩年平均收人一般为45-75元。就玉溪的农民而言最近的年平均收入也只是5747元，而土地被征收获得的补偿款相当于农民30-40年种地的收人。受经济效益的驱动，很多农民对征地表现出了很高的积极性，对耕地保护的概念比较薄弱。

（5）保护耕地的相关法律法规不完善，打击违法用地制度不完善在城市建设过程中由于经济利益的驱使出现了违法用地的现象，主要是非法占用土地、非法转让土地的行为，少批多用、未批先建、以租代征、以招商引资为名乱圈、乱开发的现象十分严重。

二、城市化发展过程中耕地保护对策

（一）制定严格的土地利用总体规划和土地利用年度计划并严格执行

土地利用总体规划规定了土地用途，严格限制农用地转为建设用地，控制用地总量，对耕地实行特别保护。按照土地利用年度计划不超标执行耕地总量将是一个常数，然而，耕地保有规划屡次被打破，土地利用总体规划对抑制土地滥用、保护耕地没有达到预期效果。指标下达后缺乏后续监督能力，土地规划编制定下的基调“以供给引导和制约需求”在地方难以奏效，当前和今后都必须严格执行土地利用规划。首先，从严控制农用地转为建设用地的总量和速度。严格控制新增建设用地规模，强化土地利用总体规划和年度计划对新增建设用地规模、结构和时序安排的调控。其次，严格执行土地用途管制制度。不符合土地利用总体规划确定用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建，集体建设用地使用权不得流转；严禁未经批准将规划确定的农用地和未利用地转为建设用地；需转为建设用地的，必须符合土地利用总体规划，并纳入土地利用年度计划和先行做到耕地占补平衡。

（二）改革征地制度，完善征地程序

现行的征地补偿制度存在很大缺陷，由于征地补偿的标准都普遍较低，得到土地成本的降低使得开发商更积极的获得土地，而使大量耕地很快被占用，征地规模不断扩大。在征地补偿方面不应有固定的征地价格，应该对被征收土地的质量进行价值评估而确定其相对应合理的价格，政府在出让土地的时候也应严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地，这样一来可以维护耕地使用者的权益，二来可以在某种程度上遏制房地产开发滥用耕地的现象。

（三）提高拼地保护的意识，积极推广地方创新性做法

现如今群众对耕地保护的意识很薄弱，不知其中的厉害关系，有关部门应及时向群众普及耕地保护的重要性和意义，做好耕地保护的宣传，如通过悬挂标语的方法、广播的方式进行宣传，利用舆论的监督作用，建立广泛的群众监督机制和畅通的沟通机制，使群众监督法制化、规范化，更主要的是要是群众看到耕地保护的长远利益及价值，使其认识到进行耕地转让所获得的收益只是暂时的。将农村集体建设用地纳入正式的市场管理。首先，重视尝试利用有利于耕地保护的市场机制，激励更多参与者积极参与耕地保护，尤其调动农民出自内在动力对耕地的爱护，是极其重要的，也是值得政策制定者给予考虑的政策选择。如果有利于耕地保护的市场机制得到制度化，对扭转当前耕地保护严重依赖中央调控管制和不大现实地指望地方政府按照中央的意图来操办的局面，是非常有帮助的。其次，我国农村集体建设用地规模庞大，但不能进入市场交易。而目前集体建设用地使用权的出让、转让、出租等行为已经很普遍。在东部发达地区农村，用集体建设用地修建厂房或打工楼出租的很多。农村庞大的存量集体建设用地没有正式的市场管理，将不利于土地节约集约利用。如果将农村集体建设用地纳入正式的市场管理，这部分土地的节约集约利用潜力将得到释放，公开的价格机制将可约束土地使用者的用地需求，并能实现市场优化配置土地资源，有利于土地节约集约利用。

（四）科技創新提高劳动者素质、集约利用评价指标体系、提高土地的质量

一方面，通过教育来提高劳动者的素质，对于人多地少，劳动力素质相对较低的中国来说具有特别重要的意义；另一方面，土地集约化评价指标体系主要包括同一地块土地资金投入量、人均用地、建筑物容积、土地利用率、土地产出率、农用地转用边际效益、土地价格水平等。土地开发复垦整理是提高土地资源利用的有效途径，我们要逐渐提高技术水平，适量开垦荒地和未利用的土地，从而缓解城市化发展对耕地造成的压力，最后，必须加强耕地保护资源的同时加大对粮食生产的科技投入，积极开展耕地质量方面的科学研究，通过发展农业基础设施，加大中低产田。

（五）学习借鉴其它国家有关对耕地的利用和保护制度

在加拿大，其耕地的保护和利用包括某些省份划分农地保护区，有效保护农地，如在农地保护区内转变土地用途，必须经过复杂的法律和行政程序方可转变。法国1960年制定农业指导法，决定哪些土地可以提供给非农利用，并规定所划入农业区域的土地保证至少在土地规划公布十年内，不会受到非农化的威胁。日本为保障农地有效利用，分别在1967年和1974年制定了《农业振兴区域整备法》和《国土计划法》，宗旨是划定农业振兴区域，并在区域内划定农用地区和其他用地区，规定农业用地要集中连片，不允许转为非农业利用，如果农用地区于划定的市街化调整区相重复，也要优先用于农业开发。韩国划分农业地域，包括耕地地区和聚落地区，作为土地用途管制的依据，可以看出，这些国家对耕地的利用的保护主要是通过土地立法来实现的。

三、结语

从近期趋势来看，在实现城市化快速发展的进程中，农业结构调整，非农建设绝对不占用耕地是不可能的。事实也证明，不管实行多么严格的耕地保护制度，中国的耕地面积都在不断地减少。但是为了更好地保护粮食安全，稳固农业的基础地位，处理好城市化发展和耕地保护之间的关系，在认清我国耕地资源面临的严峻形势的基础上，只要采取合理措施，通过各种方式充分挖掘现有土地的潜力，节约集约用地，优化城市用地结构和布局，提高耕地生产力，相信一定能够实现经济快速增长的同时，实现我国耕地资源的保护目标。

参考文献

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作者简介：李娜，玉林市国土资源规划测绘信息院。