落实纪委监督责任精细化研究

田芝健 吉启卫

摘 要：加强党风廉政建设和反腐败斗争需要落实纪委监督责任精细化。要在深刻把握落实纪委监督责任精细化的重要价值和内涵基础上，针对出现的思想观念认识不到位、能力不足、工作基础薄弱、监督权力与监督责任脱节等问题，从四个方面加以解决：提高认识，增强党委和纪委对落实纪委监督责任的共识度；完善制度，增强严格规范纪委履行监督责任制度的保障力；创新方法，拓宽纪委依规履行监督责任的法定途径和手段；基层试点，研制基层纪委履行监督责任的操作手册和细则，切实推动纪委监督责任精细化落到实处。

关键词：落实；纪委监督责任精细化；党风廉政建设

中图分类号：D262.6 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2016）03-0009-06

党风廉政建设和反腐败斗争是我们党必须抓好的重大政治任务，各级纪委在抓好这一重大政治任务中发挥着重要作用。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任。”中共中央政治局审议通过的《党的纪律检查体制改革实施方案》指出：“深化党的纪律检查体制改革，关键在落实党风廉政建设主体责任和监督责任。”习近平总书记强调：“中央纪委、监察部和各级纪检监察机关要加大检查监督力度，执好纪、问好责、把好关。”[1]55王岐山强调：“要认真落实党风廉政建设主体责任和监督责任，责任不落实就是失职……纪委要切实承担起监督责任，认真监督执纪问责。对责任不落实的，要严肃追责。”①当前，各级纪委要在充分认识自身肩负重大责任和光荣使命的基础上，进一步强化监督执纪问责，切实推动纪委监督责任落实精细化，不断开创党风廉政建设和反腐败工作的新局面。

一、落实纪委监督责任精细化的重要价值

中国共产党始终高度重视党风廉政建设和反腐败工作。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央从党和国家全局的高度出发，对新时期党风廉政建设和反腐败工作进行了重要部署，强调要进一步落实纪委监督责任，“各级纪委要履行好监督责任，更好发挥党内监督专门机关作用”[1]63-64。当前，落实纪委监督责任精细化对全面从严治党、推进“两个责任”落实、加快纪委“三转”步伐等具有重要意义。

（一）落实纪委监督责任精细化是贯彻全面从严治党要求的生动体现

2014年12月，习近平总书记在江苏考察调研时，首次提出要“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶”[2]。全面从严治党是以习近平为总书记的党中央在深刻认识和把握管党治党规律、认真分析当前党建存在问题的基础上提出的关于加强党的建设的科学思想。习近平总书记指出：“当前腐败现象多发，滋生腐败的土壤存在，党风廉政建设和反腐败斗争形势依然严峻复杂，必须加大惩治腐败力度，更加科学有效地防治腐败，”[1]17“一个时期以来，作风问题在党内确实相当严重，已经到了非抓不可的时候，不抓不行了。抓和不抓不一样，小抓大抓也不一样，只有动真格打硬仗，才能扫除顽瘴痼疾，取得人民满意的实效”[1]21。因此，通过落实纪委监督责任精细化，有助于更好地发挥党内监督专门机关的作用，有助于各级纪委在真抓实干上找到突破口，有助于在对待党风廉政建设和反腐败工作问题上动真格、打硬仗，为全面从严治党提供可靠的纪律保障。

（二）落实纪委监督责任精细化是推进“两个责任”落实的关键举措

加强党风廉政建设和反腐败斗争是一项系统工程，需要各级党委和纪委的协同参与。各级党委对职责范围内的党风廉政建设负有全面领导责任，各级纪委对职责范围内的党风廉政建设负有监督责任。作为全面从严治党的两个重要方面，党委主体责任与纪委监督责任相辅相成、相互促进。党委主体责任具有全局性、根本性，落实党委主体责任离不开纪委监督责任的有力支撑；纪委监督责任具有基础性、关键性，落实纪委监督责任需要党委主体责任的强力支持。当前，落实纪委监督责任精细化就是要以提高党的建设科学化水平为出发点，通过进一步创新落实纪委监督责任的体制机制和方式方法，层层传导监督责任，加大责任追究力度，切实把纪委监督责任落准落细落实，提高纪委监督责任的效能。在此基础上，通过对有关党组织和党员领导干部的监督问责，对违纪违法行为的查处和追究，促进党委主体责任的全面落实，最终推进党风廉政建设和反腐败斗争向纵深推进。

（三）落实纪委监督责任精细化是加快纪委“三转”步伐的重要动力

进一步转职能、转方式、转作风是当前纪委加强自身建设的主攻方向。十八届中央纪委三次全会提出：“转职能、转方式、转作风，用铁的纪律打造纪检监察队伍，”王岐山强调：“纪检监察机关要根据党章和党内法规要求，从党中央对党风廉政建设和反腐败的形势判断、提出的工作要求出发，转职能、转方式、转作风。”①当前，纪检监察机关“三转”已经进入了关键时期，如何进一步增强“三转”动力是各级纪委必须破解的重大课题。落实纪委监督责任精细化就是要通过健全和完善党风廉政建设和反腐败工作机制，凝聚纪检监察合力，进一步明确纪检监察机关职责定位，紧紧围绕转职能、转方式、转作风，聚焦中心任务——监督执纪问责，把更多的力量压到主业上，种好纪委的“责任田”，退出非纪委主业的议事协调机构，克服纪检监察机关责任越位、缺位、错位现象，防止出现定位不准、大包大揽、越权越位，种了别人的田，荒了自己的地等问题的出现，把纪委从过去“包打天下”的重压下解放出来，更好地发挥党内监督专门机关的作用，最终推动纪委监督责任真正履行到位，为加快纪检监察机关“三转”步伐提供不竭动力。

二、落实纪委监督责任精细化的科学内涵与存在问题

落实纪委监督责任精细化是我们党在长期实践探索中形成的宝贵经验，也是加强纪委自身建设转型升级的内在要求。当前，要在准确把握落实纪委监督责任精细化科学内涵的基础上，有效总结各地落实纪委监督责任精细化的创新实践，精准梳理落实纪委监督责任精细化存在的问题，为破解落实纪委监督责任难题提供现实路径。

（一）落实纪委监督责任精细化的科学内涵

落实纪委监督责任精细化是在落实纪委监督责任的基础上提出的，对纪委落实监督责任的过程和结果提出了更高的要求。理解落实纪委监督责任精细化的科学内涵，必须从两方面加以把握：一是监督视角。纪委监督责任精细化必须是精准监督，找准监督对象，制定监督责任清单；必须是细化监督，合理分解监督步骤，明晰监督流程；必须是实化监督，确保监督落到实处，取得实际成效；必须是优化监督，创新优化监督理念，因时因地动态调整监督方式方法和体制机制，提高监督适应力。二是落实监督责任视角。落实纪委监督责任精细化必须具有可操作性，精细化流程、方案不能为精细化而精细化，要接地气、可施行；必须具有科学性，精细化流程、方案要在理论论证和实践调研的基础上形成，区别共性与个性；必须具有准确性，要聚焦纪委主业，狠抓监督责任落实的薄弱环节、关键领域；必须具有高效性，注重监督效应，有力促进“两个责任”落地生根。

自党中央提出要进一步认真落实党风廉政建设党委主体责任和纪委监督责任的要求以来，各级党委和纪委围绕这一要求开展了创新实践，各级纪委在推动落实纪委监督责任精细化的方面也进行了有效探索。近年来，太仓市纪委认真贯彻全面从严治党要求，结合国情、党情、市情实际，进一步量化评估细则，科学制定全市纪检监察系统落实监督责任综合评估细则，对7个方面30项工作进行定性定量评估，出台落实纪委监督责任追究暂行办法，抓住“关键少数”，破解“一把手”监督难题，形成监督合力，确保纪检监察组织把监督责任清单落到实处、见到实效。同时，市纪委监察局还开发运用内部工作平台，各科室在平台内公开书记办公会议确定的科室每周工作完成情况、科室年度重点工作项目推进情况，并上传照片、文件、会议纪要等证明材料，委局全体干部均能通过平台随时查阅，在内部营造互相监督、比学赶超的良好氛围；实行每月重点工作完成情况评估制度，实现月月评；各科室对年度重点工作项目进度、每月其他重点工作完成情况进行自评，经分管领导逐级评估，确定各室每月重点工作完成情况等次，评估结果作为科室年度目标管理考评的重要依据。在委局先行开展抽查工作，达到以抽查督促工作的目的，坚守纪委监督责任担当。应当说，上述各级纪委为推动落实纪委监督责任精细化进行了积极探索，并取得了很好的成绩。但是，从更广领域、更高要求来看，当前落实纪委监督责任精细化仍然存在着一些问题。

（二）落实纪委监督责任精细化存在的问题

1.思想观念认识不到位。加强党风廉政建设和反腐败斗争，需要党委主体责任和纪委监督责任的双落实。“为什么要强调党委主体责任？是因为党委能否落实好主体责任直接关系党风廉政建设成效”[1]60。落实纪委监督责任精细化离不开各级党委的领导。然而，一些地方党委对落实纪委监督责任重视不到位，存在把党委主体责任与纪委监督责任割裂的错误看法，在思想认识上难以做到“同心”、在组织保障上难以做到“同力”，没有把纪委监督责任真正放在心上、摆上议程；一些地方纪委对落实纪委监督责任认识不到位，没有足够重视，只表态、不行动、无实绩；不敢到位，担心影响班子和谐、队伍稳定，畏手畏脚，“有的地方担心查办案件会损害形象、影响发展，有时存在压案不办、瞒案不报的情况”[1]59；不愿到位，“对地方纪委来说，同级监督忌讳也不少”[1]59，担心增加纪委自身工作量，做吃力不讨好的事，不愿意干事，“有的地方纪委领导甚至对反映同级党委领导干部问题的同志说：你不要讲了，我什么也没有听见”[1]59，只求所谓的明哲保身。

2.能力不足。当前一些地方纪委急切渴望在推动纪委监督责任精细化方面有所突破，但是由于纪委成员能力素质不够、队伍层次不齐，缺乏适应纪委监督责任精细化现实要求的优秀的纪检监察干部队伍。一些地方纪委落实监督责任仍然存在不同程度的“等、靠、要”等消极错误思想，习惯于上级纪委布置什么任务自己就干什么，纪委工作创新力度不够，主动性缺失，落实纪委监督责任精细化的内生动力不足。

3.工作基础薄弱。长期以来，一些地方纪委落实纪委监督责任失之于粗，在落实工作时出现抓大放小，不注意细节；失之于泛，难以聚焦纪委监督执纪问责主业，“种了别人的田、荒了自己的地”；失之于空，出台落实纪委监督责任的制度、要求、政策、方法操作性不强，难接地气；失之于软、失之于宽、失之于松，在履职尽责中睁一只眼闭一只眼，没有把纪律和规矩挺在前，管党治党“松”字当头、“严”字失道，对看到的问题视而不见，高举轻放，弱化处理甚至不处理。长此以往，一些地方纪委工作中存在的问题就会积重难返，病入膏肓，出现了纪委工作平时失之于荒，不务主业；出了事失之于慌，手足无措；应付上级失之于谎，欺上瞒下。这对落实纪委监督责任精细化造成了严重的负面影响。

4.监督权力与监督责任脱节。绝对的权力导致绝对的腐败。各级纪委作为党内监督专门机关，有权依照党章和党内法规开展监督工作。但是谁来监督拥有监督权的监督者始终是困扰纪委“灯下黑”的关键难题。当前，由于党中央全面从严治党，纪委获得了相对更大的权限，在一些事情上有了更多的发言权。但一些地方纪委自以为有了很大权力，因此总是眼睛盯住别人，而忽视了对自身内部的监督管理，忽视了纪委内部建设的要求，造成了纪委监督权力上升、纪委监督责任履行效能下降的问题，在纪委内部出现了监督权力与监督责任脱节的困境。

5.监督制度尚未健全。落实纪委监督责任精细化不仅需要纪委自身强化内部管理，也需要提高落实纪委监督责任的透明度、开放度、社会参与度，进一步构建人大、政协、新闻媒体、社会公众等多元主体参与落实纪委监督责任精细化的监督大格局。然而从现实来看，由于纪委自身工作的特殊性，纪委在一定程度上仍然处于一块尚未开放的监督空白区。对于人大、政协、新闻媒体、社会公众参与落实纪委监督责任精细化的体制机制尚未完全建立，有关监督制度还不够健全，外部传导的监督需求、监督压力难以通过有效途径传导到纪委自身建设中去，这就从制度和体制机制层面降低了落实纪委监督责任精细化的外在动力。

6.监督资源配置失之于散。正如上文分析的那样，由于缺乏畅通有效的监督制度和体制机制，大量的人大、政协、新闻媒体、社会公众等监督资源难以通过体制化的路径转化为强有力的监督合力，导致监督资源配置失之于散。“目前的问题主要是，反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”[1]57，导致在监督效力、监督定力等方面缺乏可持续性、系统性、整体性，给落实纪委监督责任精细化带来了巨大挑战。

此外，社会监督氛围不够、公众监督意识不高、公众监督能力不强等也对落实纪委监督责任精细化造成了一定程度的影响，弱化了落实纪委监督精细化的效果。

三、落实纪委监督责任精细化的创新对策

落实纪委监督责任精细化是加强党风廉政建设和反腐败斗争的迫切要求。当前，要在深刻认识落实纪委监督责任精细化重要价值、面临困境的基础上，各级纪委要进一步增强全面从严治党的自觉性，不断探索落实纪委监督责任精细化的创新对策。

（一）提高认识，增强党委和纪委对落实纪委监督责任的共识度

加强党风廉政建设和反腐败工作，党委负领导责任，纪委负监督责任。这两个责任是相辅相成、相互促进的有机统一体，必须充分发挥二者的合力。“当前腐败现象多发，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，一些不正之风和腐败问题影响恶劣、亟待解决”[1]97。各级党委要在充分认识当前党风廉政建设和反腐败工作面临的现实挑战的基础上，进一步提高党委对落实纪委监督责任的认识，不断增强以党委主体责任的落实保障纪委监督责任落实的自觉性，“各级党委特别是主要负责同志必须树立不抓党风廉政建设就是严重失职的意识”[1]61，“自觉接受纪委监督，支持和保障纪委履行职责”[1]60。要将思想和行动统一到党中央的决策部署上来，“领导和支持执纪执法机关查处违纪违法问题”[1]61，“关心爱护纪检监察干部，特别要注意保护那些党性强、敢于坚持原则的同志，为他们开展工作创造条件”[1]57，坚定不移地把反腐败斗争进行到底，坚定不移地加强对党风廉政建设的领导，增强党委对落实纪委监督责任的共识度。各级纪委要进一步增强使命意识、责任意识、政治意识、大局意识，“要按照忠诚可靠、服务人民、刚正不阿、秉公执纪的要求，加强队伍建设”[1]57，不断加强学习，要紧紧围绕监督执纪问责——纪委的核心职能开展工作，进一步消除落实监督责任中出现的失之于软、失之于宽、失之于松、失之于粗、失之于泛、失之于空的问题，充分认识落实纪委监督责任对于加强和改进纪委自身工作，促进党委主体责任落实，增强党的先进性、纯洁性的巨大作用，进一步增强落实纪委监督责任的主动性、自觉性、积极性，不断在更广领域、更大层面凝聚落实纪委监督责任的共识。

（二）完善制度，增强严格规范纪委履行监督责任制度的保障力

制度建设对落实纪委监督责任具有根本性、全局性、基础性的作用。当前，推动落实纪委监督责任精细化就是要在制度建设上下功夫，构建严谨科学、务实管用的制度体系。一是各级党委要结合本地区实际，研究出台《各级党委关于支持和保障纪委落实监督责任的实施意见》等相关制度，明确各级党委对纪委依法履职尽责、推动纪委“三转”等方面的支持和保障制度，确保纪委监督执纪问责得到党委的坚定支持和有力保障。二是根据权责对等原则，各地区要结合本地区实际研究出台关于“纪委落实监督责任的问责办法”、“纪委落实党风廉政建设监督责任考核办法”等制度文件，进一步明确纪委落实监督责任的问责情形、问责方式、问责程序等关键环节，确保规范纪委履行监督责任做到于法有据、有章可循。三是各地区要结合本地区实际研究出台关于不同主体监督纪委履行监督责任的制度，确保各种主体监督纪委履行监督责任时做到规范化、制度化、长效化。四是各地区要进一步加强对本地区、本部门涉及纪委（纪检组）监督责任制度的“废改立释”工作，删除严重滞后纪委监督责任履行的制度，加大对不适应纪委监督责任履行制度的修改完善工作，加快对纪委履行监督责任过程中出现的新情况新问题新要求制定制度的工作步伐，及时对有关纪委履行监督责任制度中出现的概念模糊、适用范围或者需要进一步明确界限以及作补充规定的问题做好制度解释工作，努力构建纪委履行监督责任的制度体系，增强严格规范纪委履行监督责任制度的保障力。

（三）创新方法，拓宽纪委依规履行监督责任的法定途径和手段

方法得当，事半功倍；方法不当，事倍功半。当前，各级纪委要在严格依照党章和党内法规的基础上，以方法创新为抓手，知责明责，种好“责任田”，不断拓宽纪委依规履行监督责任的路径和手段。一是要创新督查机制。各级纪委要构建落实监督责任的长效督查机制，进一步明确上级纪委对下级纪委有关监督责任落实的督查范围、内容、程序，列出督查清单，在督查过程中既要注重看台账，也要注重听汇报；既要注重听取一线纪委工作人员的意见，也要到普通百姓家里调查走访，对督查过程中出现的好经验、好方法要及时总结上报、宣传推广，对督查中发现的问题要向被督查对象发布督查整改通知书，确保督查取得实效。二是要创新考评机制。要在进行深入理论研究和实践调研的基础上，进一步完善和出台考评机制。既要考核纪委一线工作人员是否依规依法履职尽责，也要考核纪委负责同志是否创新落实纪委监督责任方法；既要坚持年终的综合性考核，也要注重每周、每月、每季度的过程性考核；既注重考评结果在一定范围内的通报，也要注重将考评结果与其业绩评定、奖励惩处、选拔任用等结合起来，提高考评公信力。三是要创新责任追究机制。“有权就有责，权责要对等”[1]62。要制定科学的责任追究办法，对落实纪委监督责任不到位或未能依法依规履行监督责任的纪委和个人，要严格依法依规进行处理。各级纪委和纪委工作人员要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责。对受到处理的有关责任人实行“一票否决制”，取消当年年度考核评优等各类评选先进的资格，并在一定范围内实名通报，增强责任追究的威慑力。四是要创新宣传教育提醒机制。各级纪委要严格按照党中央、中纪委对落实纪委监督责任提出的要求，通过开展丰富多彩的文化活动、深入持久地学习教育培训、举办纪委依规履行监督责任的经验交流会，不断将监督文化、廉政文化、勤政文化、法治文化等融入纪委全员履职尽责的实践中，使纪委全员在耳濡目染的过程中，进一步增强履行监督责任的自觉性，坚定理想信念。同时要对日常管理中出现的问题坚持关口前移，立足抓早抓小，对“小毛病”、“小问题”做到“勤扯袖子”、“常咬耳朵”，有效筑牢纪委全员依法履职、廉洁履职的思想道德防线，提高依规履行监督责任的能力。

（四）基层试点，研制基层纪委履行监督责任的操作手册和施行细则

基层纪委是落实纪委监督责任的“最后一公里”，基层纪委履行监督责任成效直接对整个纪委系统履行监督责任效果具有重大影响。“党的工作最坚实的力量支撑在基层，经济社会发展和民生最突出的矛盾和问题也在基层，必须把抓基层打基础作为长远之计和固本之策，丝毫不能放松”①，必须把基层纪委作为落实纪委监督责任的关键环节加以推进。基层环境千差万别，既有东部发达地区的全国百强县、百强镇，又有西部欠发达地区的国家级贫困县、贫困镇；既有风清气正、党建基础好的县域、镇域，又有面临重构政治生态任务、党建基础薄弱的县域、镇域。因此，加强基层纪委履行监督责任必须在党中央的集中统一领导下，认真贯彻中央纪委关于落实纪委监督责任的各项要求，并在结合自身实际的基础上出台各种方案。当前，为进一步探寻不同地区基层纪委履行纪委监督责任的方式方法和内在规律，有必要在不同地方开展基层试点工作。如具体到太仓市，要根据太仓基层实际，研制太仓基层纪委履行监督责任的操作手册和细则，指导全市基层纪委工作。在总结各基层纪委探索实践的基础上，分析和归纳基层纪委履行监督责任的科学规律、操作流程、工作重点、关键环节，并研制出可复制、可推广的基层纪委履行监督责任的通用指导手册和施行细则，不断提高纪委履行监督责任的整体效能。

参考文献：

[1] 中共中央纪律检查委员会，中共中央文献研究室.习近平关于党风廉政建设和反腐败斗争论述摘编[M].北京：中央文献出版社、中国方正出版社，2015.

[2] 中共中央文献研究室.习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编[M].北京：中央文献出版社，2015：12.

责任编校 陈 瑶

Research into the Implementation of a Detailed Inspection Responsibilities for the Party Discipline Inspection Commission

TIAN Zhijian， JI Qiwei （School of Marxism Studies， Soochow University， Suzhou 215000， Jiangsu， China）

Abstract：Strengthening conduct and ethical governance of the CPC and fighting against corruption require the implementation of inspection and supervision responsibility of CPC Commissions of Discipline Inspection in minute details. Consensus must be reached in enhancing the supervision of CPC Committees and CPC Commissions of Discipline Inspection on implementing supervision responsibilities of Commissions of Discipline Inspection so that， with a true grasp of the significance and connotation in implementing the above-mentioned responsibilities in minute details， problems like insufficient ideological awareness， incompetence， weak work foundation， disintegrated supervision power and responsibilities can be dealt with； regulations are to be perfected for a safeguard for Discipline Inspection Commissions to fulfill their supervising responsibilities； new methods are to be created for a broadened legal means for Discipline Inspection Commissions to fulfill their supervising responsibilities； with observations gained from the basic layers， how-tos and detailed guidelines are to be worked out for them to fulfill their supervising responsibilities. Efforts made from these four angles will effectively facilitate Discipline Inspection Commissions in fulfilling their supervising tasks in minute details.

Key words： fulfillment； detailed implementation of the supervising responsibilities of Commissions of Discipline Inspection of the CPC； construction of Party mood and clean governance