“五位一体”村级治理评价体系初探

蔡轶　夏春萍

摘要：【目的】构建村级治理评价体系，对村级治理状况进行考评分析，为推进国家治理体系建设和治理能力现代化的改革提供参考。【方法】依据以经济、政治、社会、文化和生态环境为核心的“五位一体”改革布局进行归类，利用熵值法核算指标权重，构建村级治理评价指标体系；从我国中西部地区选取典型行政村，对其村级治理状况进行考评分析。【结果】形成了以农村经济建设、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明为一级指标、共包含21个二级指标的村级治理评价指标体系，其中，一级指标中农村经济建设和生态文明的权重相对较大，二级指标中村民人均纯收入是考量村级治理二级指标中最重要的项目。在村级治理水平考评中，湖北省老河口市李楼镇张庄村和武汉市洪山区青菱街老桥村的村级治理水平突出，综合得分分别为0.935和0.934分，且与其余20个行政村的得分差距明显。【建议】拓宽选人渠道、健全人才发展机制；以国家、省部、市级开展支援农村发展的活动为契机，挖掘村级治理新动力；促进村级治理典型模式推广与经验分享。

关键词：“五位一体”；评价指标体系；村级治理

中图分类号： F325 文献标志码：A 文章编号：2095-1191（2016）05-0766-07

Abstract：【Objective】In order to provide references for further improvement of national governance system reformation and governance capacity modernization， the present study was conducted to estabish a rural governance assessment system and assess rural governan performance. 【Method】According to reformation layout， the rural economy， democracy， spiritual culture， social public service and ecological environment developments were grouped into the “Five in One” rural governance assessment system， and then used the entropy-value approach to determine index weight， after that， the rural governance assessment system was estabished and used to analyze rural governance performances of selected villages. 【Result】The “Five in One” rural governance assessment system was composed of five first-grade indexes and twenty-one second-grade indexes. Rural economy and ecological environment developments had heavier weight among the first-grade indexes. As for the second-grade indexes， villagers income per year was the most important one. Zhangzhuang village Lilou town， Laohekou city， Hubei and Laoqiao village Qinling street， Hongshan district Wuhan city both had great performance on rural governance， they leaded the rest twenty villages by scoring 0.935 and 0.934， respectively. 【Suggestion】In order to improve rural governance performance， some corresponding suggestions are put forward， which include broadening range of talent recruit and development system， seizing opportunities of national， provincial and local supports on rural development， and encouraging to spread successful rural governance patterns and share experiences.

Key words： “Five in One”； evaluation index system； rural governance

0 引言

【研究意義】随着国内外环境条件变化和长期粗放式经营积累的深层次矛盾逐步显现，我国农业生产成本逐年上升，比较效益逐年下降，自然资源约束趋紧，农业生态不容乐观，乡村治理也面临复杂的内外部环境（马红丽，2014）。在村级治理实践中，治理效率低下、自治程度不高、治理权威多元、凝聚力不足等问题亟待解决（任映红和车文君，2014）。本研究在通过对中西部典型村落村级治理现状实证调研分析的基础上，探索并构建一套和谐的微观治理结构，以协调农村的各种矛盾，为农村整合社会资源、维系人际互动提供新平台，促进全方位的农村现代化建设。【前人研究进展】关于村级治理的研究，我国学者将大部分精力投入在以下三个方面。一是村级治理的含义界定及分类。徐勇（1996）从村级治理方式的角度，将村级治理划分为“传统型”、“能人型”和“法治型”三种形式；周红云（2004）指出农村治理就是在农村（主要是指行政村）范围内，运用村庄公共权威维持村庄秩序，以增进广大村民的公共利益；徐晓全（2014）认为乡村治理结构主要包括治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合及存在于乡村社会的纵向和横向权力关系等。二是不同视角和背景下的村级治理机制及其对策。卢福营（2009）将中国的乡村治理体制划分为三个阶段，由传统乡村社会的乡绅治理体制到人民公社时期的“政社合一”体制，再到改革后的“乡政村治”体制；王习明（2011）以成渝试验区的统筹城乡发展为背景，研究了农村制度改革及其对农村治理的影响；朱贵水和朱泓宇（2014）从村级治理本体出发，以资源管理和利用为切入点，解析村级治理机制形成及制度变迁的内在机理，探寻村级治理的环境和目标；孙中华（2014）认为加强农村基层党组织建设是完善乡村治理机制的核心，健全基层民主制度是完善乡村治理机制的基础，创新农村基层管理服务是完善乡村治理机制的途径，维护农民的物质利益是完善乡村治理机制的保障。三是村级治理评价体系。王金洪和郭正林（1999）制定的鄉村治理绩效评估指标体系包含经济增长、社会分配、公共参与及社会秩序四个基本方面；李勋华和江杰（2008）认为村级治理评价体系的指标权重确定方法主要有个人主观经验、主次指标排队分类法、德尔菲加权法、专家加权平均法和层次分析法；仰运（2015）尝试构建了村民自治绩效评估体系，并将评价结果与乡村反腐败工作相结合；赵秀玲（2015）认为村级治理考评体系与村级治理是相互作用且不可分割，没有科学评价体系就很难有真正的村级治理。【本研究切入点】当前，我国关于村级治理机制的研究尚处于割裂局面，亟需构建一套科学合理的村级治理评价体系，由此指引多元化的社会力量参与乡村治理，加快农村治理的法治化、合理化，为农业现代化、农村经济繁荣创造良好环境。【拟解决的关键问题】依据以经济、政治、社会、文化和生态文明为核心的“五位一体”改革布局进行归类，从农村经济建设、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明5个方面构建村级治理评价指标体系，围绕新形势下的乡村治理现代化进行探索和创新。

1 村级治理评价指标体系构建与数据来源

1. 1 指标体系构建

在村级治理指标的选取方面，指标的全面性、客观性与时代性是关键（吴雪芬，2007；陈传伟和夏波，2016）。本研究借鉴已有的乡村治理理论体系并结合实地调研所得资料，围绕十八届三中全会以经济、政治、社会、文化和生态文明为核心的“五位一体”改革布局，结合当前村级治理建设的突出问题，首先建立了农村经济建设、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明5个一级指标，并细分为25个二级指标，形成“五位一体”村级治理评价指标体系（表1）。

1. 2 数据来源

本研究于2015年2～7月对我国中西部的湖北、安徽、四川、云南、江西和宁夏等6省（区）共22个典型行政村进行实地调研，共发放问卷400份，剔除内容填写不全、有逻辑错误的问卷，有效问卷384份，其中村干部填写问卷63份，村民填写问卷321份。

1. 3 指标权重确定

1. 3. 1 数据无量纲化处理 通过对评价因子原始数据进行无量纲化处理，可消除因量纲、数量级和变量正逆向属性的不同而对评价结果产生的影响。本研究对各项指标原始数据进行矩阵归一化处理，将各项指标由绝对值转化为相对值，以达到指标同质化目标。矩阵归一化公式：

对问卷调查所得的原始数据进行矩阵归一化处理后，利用熵值法公式得到各评价指标的权重，排除各行政村情况过于相近、权重过低（权重值<0.005）的4项二级指标（村内公共资产管理状况、党员活动出勤率、法律宣传情况和刑事案件发生率）后，村级治理评价指标体系的指标及其权重如表2所示。一级指标方面，经济建设和生态文明的权重较大，分别为0.252和0.215；社会公共服务、民主政治和精神文明的权重较小，分别为0.195、0.189和0.149。二级指标方面，村民人均纯收入的权重最大，说明各行政村在村民人均纯收入方面差异最大。

2 村级治理评价实证分析

2. 1 村级治理综合评价

依据村级治理评价指标体系对22个行政村村级治理情况进行评价，综合得分和排名结果如表3所示。湖北省老河口市李楼镇张庄村和武汉市洪山区青菱街老桥村的村级治理水平突出，分别以综合得分0.935和0.934分位列前两名，且与其余20个行政村的总体治理水平拉开较大差距，其中，青菱街金塘村是典型的城郊村，李楼镇张庄村则是老河口市的典型示范村，其作为地区的“门面村”，具有较突出的区位优势和资源禀赋，接受的帮扶项目更具针对性，受到的媒体关注和监察力度更大。青菱街金塘村、永胜镇河口坝村、上顿渡镇徐家村、盐田河镇馆驿河村、上顿渡镇龚家村、铁门岗乡铁门岗村、城西街道西岸村、歙县上丰乡龚村、上顿渡镇上肖村、白果镇渡桥村、李楼镇张沟村、立岗镇通义村和永胜镇龙宫寺村等13个村的治理评价综合得分在0.500～0.800分，呈现出较高的村级治理水平，且具备进一步提高村级治理水平的潜力。上顿渡镇西邓村、黄梅镇石老屋村、扎西镇观音村、三桃乡新芬村、朱河镇余杨村、林凤镇金竹村和扎西镇大地头村等7个村的治理评价综合得分均小于0.500分，说明其应注重农村经济建设、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明的全面协调发展。

2. 2 村级治理分项评价分析

农村经济建设的有效开展是缩小城乡收入差距的重要保障，其指标所占权重（0.252）在5项一级指标中最大，是村级治理评价体系中最关键的一环。如表4所示，在经济建设方面，青菱街老桥村以0.224分名列22个行政村中的第一，青菱街金塘村和上丰乡龚村分别以0.168和0.129分位列第二和第三。农村经济的发展要结合自身资源环境情况，主动适应市场需求，还要构建合理的集体经济监管体制。以青菱街老桥村为例，该村针对市场上的需求变化，村干部积极领导村民进行农业产业调整，种植经济效益明显的蔬菜品种，扩大水产养殖规模，并引进著名品牌洪山菜苔，在壮大集体经济的同时带动村民增收。在村级财务和集体经济监督方面，老桥村遵循“村账街管”模式，充分发挥村民的积极性和能动性，设立专门的会计监督小组，建立一套将会计服务和监督管理融于一体的新型农村财务体制。

加强农村精神文明建设是全面建设小康社会的必然要求，是树立和落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重要内容，是建设社会主义新农村，满足广大农民群众多层次多方面精神文化需求的有效途径。如表6所示，在精神文明方面，李楼鎮张庄村以0.213分名列第一；上顿渡镇龚家村和李楼镇张沟村分别以0.161和0.158分位列第二和第三。农村精神文明建设要积极宣传当下的主流思想文化，依托日益完善的村级基础设施，开展内容丰富、形式多样的精神文化活动。以李楼镇张庄村为例，该村按照老河口市村级组织办公活动场所“二十个一”建设要求，村内设置一个党员群众服务中心场所和标识、一套村级组织标识、一面国旗、一个公开栏、一个活动场地、一套体育设施、一套广播喇叭系统、一个便民服务大厅、一个谈心说事室、一个办公室、一个多功能会议室、一个文化娱乐活动室、一个远程教育站点、一个图书室、一个档案室、一个卫生室、一个农资超市、一个农村商贸服务站点和一个综合服务站点。依托完善的公共設施，村内经常举办老年人活动、党员活动和文娱活动，丰富了村民的精神文化生活。

依照城乡社会公共服务均等化的原则，本研究将拓宽教育、卫生、社会保障等社会公共服务在农村的覆盖面纳入村级治理评价体系。如表7所示，在社会公共服务方面，李楼镇张庄村以0.181分名列第一；上丰乡龚村和青菱街老桥村分别以0.176和0.169分位列第二和第三。农村社会公共服务建设应先满足村民最基础的需求，然后从生活中的各方面不断地丰富与完善。以李楼镇张庄村为例，该村作为郧县经济开发区长岭沟村南水北调移民的四个安置试点之一，在村内专门规划出一片区域作为移民安置点，道路、供水、供电和安保设施都配套齐全。为了帮助移民融入，张庄村还从移民中选出一名村干部，负责组织管理移民村民。此外，张庄村积极配合以完善社会公共服务为主的“万名干部进万村入万户”活动，以求满足村民多方面、多层次的社会公共服务需求。

随着社会的发展和民众环境保护意识的提高，农村生态环境建设的重要性日益凸显，其所占权重（0.215）在5项一级指标中位列第二。如表8所示，在生态环境方面，李楼镇张庄村以0.348分名列第一；盐田河镇馆驿河村和青菱街老桥村分别以0.346和0.283分位列第二和第三。农村生态环境的治理不仅要加强对生活垃圾、农业生产废弃物的回收及农药、化肥使用的监管，还应积极培养村民的环保意识。以李楼镇张庄村为例，该村遵循《美丽乡村行动规划》，以建設美丽乡村为契机，以建设生态文明、改善农村人居环境、提高农民生活质量为目的，积极开展村内环境建设，森林覆盖率超过19.5%，绿化覆盖率达35.0%。在生产与生活垃圾处理方面，村委会与每户村民都签订禁止焚烧秸秆协议，鼓励村民充分利用农业副产品作为生物化肥，提高农业收益。同时，注重对农民进行思想教育，积极培养村民主动保护生活生态环境的意识。

3 结论

本研究通过对中西部6省（区）共22个行政村实地调研，利用熵值法核算指标权重，形成了以农村经济建设、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明为一级指标，且包含21个二级指标的“五位一体”村级治理指标评价体系。其中，一级指标方面，农村经济建设和生态环境的权重相对较大，社会公共服务、民主政治和精神文明也是村级治理中的关键环节；二级指标方面，村民人均纯收入是考量村级治理二级指标中最重要的项目。

在村级治理综合水平评价方面，李楼镇张庄村和青菱街老桥村的村级治理水平突出。处于村级治理综合水平排名前列的多为城郊村（青菱街老桥村与青菱街金塘村）和地区示范村（李楼镇张庄村），资源禀赋、区位环境相对优异，获得的政策倾斜和媒体关注相对较多，在经济、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明建设各方面领先，经常被树立为村级治理的成功典型；而排名靠后的村庄大多坐落于偏远地区（扎西镇大地头村、林凤镇金竹村、朱河镇余杨村），自然区位条件相对较差，基础设施不完善，村集体的凝聚力不强，政府的关怀与投入不多，村中的青壮年劳动力流失严重。

4 建议

在村级治理评价体系研究中，由于客观条件限制，评价体系的科学性和合理性及指标选取的代表性和全面性均需要进一步调整和完善。为提高村级治理水平，本研究提出以下建议：

（1）拓宽选人渠道、健全人才发展机制。积极引入有知识、有文化、有胆识的大学生村官进入农村，从科技专业户、致富能手、复员转业军人、外出务工经商人员和企业经营管理者中确定一定比例的优秀人才纳入入党积极分子和村级后备干部培养范围，填补长期以来形成的农村人才洼地；通过上级拨款与放宽农村专项金融贷款相结合，合理设立农村发展项目启动基金，充分发挥村干部、村中能人的带头作用，通过积极调整布局结构、推广无纸化办公与高效式管理等方式，推动农村全方位发展与治理能力现代化。

（2）以国家、省部、市级开展支援农村发展的活动为契机，挖掘村级治理新动力。通过积极配合精准扶贫、美丽乡村、驻村干部等一系列支援农村建设发展的活动，借助专家下乡评估村庄自然资源与人力资源禀赋、驻村干部引导、媒体舆论监督，推动农村生产结构调整、完善基础设施建设、保障基层民主和谐、丰富村民精神文化生活和增强群众环境保护意识。

（3）促进村级治理典型模式推广与经验分享。农村经济、民主政治、精神文明、社会公共服务和生态文明建设中有许多相通之处，经验借鉴作用明显。搭建村级治理分享平台，村中选取代表集中参观典型治理案例，结合自身情况有选择性地学习借鉴，再由典型村派遣人员提供实地指导，以保证治理模式推广的实效性，形成辐射效应。

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（责任编辑 邓慧灵）