浅谈我国农村公共品供给存在的问题

况宇

【摘要】：我国农村公共品供给的不足严重制约了我国农村经济的发展。近年来我国对“三农”关注的不断加大，农村公共品的供给不断在完善。本文通过分析我国农村公共品供给存在的问题，并给出相关的合理的政策建议。

【关键词】：农村公共品 ；财政分权理论；分税制

1农村公共品相关概念

1.1农村公共品的概念

公共品指每一个消费者对公共产品的消费该产品的消耗和减少。换言之，增加使用人数不仅不会改变供应者的边际成本，反而能够提高总效用。所以，无论人们是否有意向购买，但公共品都会给整个社区带来好处和价值。农村公共品是相对于城市公共品而言的，农村公共品是指在农村区域内用于满足农村公共需要的公共设施和服务， 是农村经济社会发展的重要基础。农村公共品的主要内容包括：（1）法律、法规和国家的农村政策等制度性公共品。（2）农村生产生活所需要的物质条件。包括农村道路、农田水利设施、农村电网建设与改造等。（3）农村科学技术的推广、应用方面。包括农业基础科学研究、农业新技术应用和推广等。（4）农村医疗与公共卫生。包括乡镇卫生院、乡村药店等。（5）农村教育、文化，包括农村义务阶段的教育。（6）农村环境方面。包括农村水土保持、植树造林等。（7）农村社会事务管理。指基层政府是否能够很好地履行法律、法规赋予的职责，提供社区安全需要的公共产品和服务。

1.2农村公共品的特点

农村公共品有特殊的服务对象，因此除了具有不可分割性、受益的非排他性和消费的非竞争性等一般公共品具有的特点以外，还有以下特点：（1）外部性。例如，上游江河的治理，使下游的农村同样收益 （2）成本的沉淀性。农村公共品建设投资期初投入大，容易产生成本沉淀，导致低回报甚至无回报，所以很多私人部门不愿涉及农村投资。（3）差异性。农村公共品的需求不仅在地区间存在差异，也表现在不同种类公共品的供求上。例如西部贫困地区，迫切的需要生产类的农业基础设施以及乡村道路；而东部地区经济较发达，农民需要丰富生活的文化娱乐设施以及提供产量水平的农业科技知识等。（4）多样性。近年来农民就业流动性较大，导致农民对农村公共品的需求呈现多样性。

2 我国农村公共品供给存在的主要问题

2.1公共品供给责任划分不合理

目前，我國农村公共产品供给实行的是从中央到省、市、县、乡镇的多级供给体制。按照财政分权理论和公共产品的层次性理论，全国性公共产品应由中央政府提供，而地方性公共产品应由地方相应级次的政府提供。但实际上中央与地方、地方与地方各级政府之间职责划分不明确、不合理。从中央到地方各级政府都有许多相同的供给责任，如教育、科学、文化、卫生等，但没有一个法律明确规定各级政府在这些供给责任上的划分。1994年财税体制改革以来，由于有限的财力被中央相对集中，省市也通过各种措施集中了部分财力，但与此同时，基本事权却有所下移，造成县乡两级政府履行事权所需财力与其所用财力的高度不对称，乡镇政府的事权大于财权，承担了许多本应由上级政府承担的支出，并无形中将一部分本应由国家负担的支出转嫁给了农民。

2.2供给农村公共产品的财力不足

中国现行的“分税制”只规定了中央和省级政府之间的税种划分，对省以下财政分税未做规定。于是省、市、县三级政府出于自身利益的考虑，往往通过某种制度安排，将乡镇财政的一部分转移到省市县三级财政，层层挤压乡镇财政。在这种情况之下，处于财政级次最低层的乡镇财政，只能被动接受这一制度安排。由于税源不足，乡级财政不得不主要依赖农业税收入。农业税取消之后，乡镇财政收入主要是中央的转移支付资金。转移支付资金在拨付过程中，有些政府部门对于转移支付资金或任意截留或任意提成，转移支付资金到达农村之后，也难以保证全部用于指定用途，绝大部分被用作平衡农村基层政府的财政预算，导致农村公共产品供给的更加不足。还有一个更加现实的原因是，在后税费时代，县是农村财力分配的决定性主体，也就是说，中央财政转移支付到达基层的最后一个环节就是县级财政。从一般原则而说，县级财政应该合理分配财力，但是县级机构庞杂，其开支增长迅速。因此，县财政在操作中央财政转移支付时，会优先考虑县财政自身的需要，从而减少对乡镇财政的财政转移供给。

3 改善我国农村公共品供给的合理建议

3.1按公共品的层次，科学划分各级政府的供给责任

由于地区间存在差异，个人的偏好和需求不同，由中央政府提供全部的公共产品必然会存信息获取不足的问题，容易发生偏差；而地方政府更能了解当地居民对公共产品的需求，提供适合的公共产品，从而实现社会福利最大化。因此应当根据公共产品效用外溢性的程度划分公共产品提供的责任。具体到我国，应该在合理划分事权的基础上，明确界定中央和地方政府提供公共产品的责任和范围。公共产品的供给应当呈现出分层次的特点：受益范围涉及全国的农村公共产品和服务，由中央提供。如农村的义务教育、基本医疗卫生、全国性的农业技术推广、全国性的农业公共信息等超越地方政府管辖范围的公共产品或服务；而受益范围主要是地方的农村公共产品，则应由相应层次的地方政府提供，具有外溢性的农村公共产品，则应由中央政府和各个受益的地方政府共同提供。地方政府提供的农村公共产品主要是那些只与本区域内的农业、农村和农民相关的公共产品或服务，如区域性的农田水利建设、辖区道路建设等。同时，从农村公共产品的性质来看，还包括准公共产品（乡村道路、小型水利设施）。，而对于农村准公共产品，可以引入市场的因素，按照“谁引进，谁收费”，“谁投资，谁受益”的原则兴办某些农村公共产品项目。同时要加快立法，建立规范的准入制度，有序引入私人资本进入农村公共产品的供给领域，规范整个投资运营的过程，使其走向透明化、法制化的道路。

3.2建立起反映农民需求的农村公共品的表达机制

由于我国现行的农村公共产品供给决策机制，忽略了广大农民对公共产品的实际需求，导致了农村公共产品供应过程中出现过剩和不足并存的现象。要解决这一问题，从注重农民自身的需求出发，给予农民充分的民主权利，建立一种能够准确反映农民需求的表达机制，鼓励农民参与到农村公共产品决策的制定和执行过程，把那些属于村民自治范围内的事项和与村民直接相关的公共产品供给事务交给村民自己决定，保证农村公共产品的有效供给。具体而言，要完善农村基层民主制度建设。我国传统的乡村管理体制一直是以自上而下的层层集权和压力行政为主要特征，造成乡镇政府仅对上负责、不对下负责，出现严重的脱离群众以及官僚主义。因此，必须加强农村基层民主建设，改革乡镇基层政权的产生及组织方式，让农民参与到基层的选举、决策、管理和监督。

3.3建立起多元化的农村公共品筹资渠道

从目前情况来看，县乡政府的财力不足导致公共产品的资金匮乏，与解决农村公共产品供给问题的实际需要相差很远。因而有效的筹资机制是改变农村公共产品供给匮乏核心问题。首先是农村社区的集体资金。对于使用范围仅限于本社区或本辖区的农村公共产品，在多数情况下可以由本社区集体来提供。集体提供的资金可以是集体积累的共有财产，也可以由本社区的居民根据受益程度来分摊。其次是私人、企业和银行的资金。在市场经济条件下，对于可以通过收费来排他的准公共产品可以由私人或企业出资来提供。此外，还可以通过银行等金融机构来融资，获得初始资本，因此应加快构建功能完善、分工合理、监管有力的农村金融体系。

参考文献：

[1]叶文辉：《农村公共产品供给体制的改革和制度创新》，财经研究2004年第2期.

[2]林万龙、刘仙娟：《税费改革后农村公共产品供给机制创新：基于交易成本角度的探讨》，农业经济问题，2005年第3期.