土地财政的困境

摘要：自改革开放以来，土地财政已成为中国社会经济发展道路上的重要支撑。土地财政在推进中国经济高速增长、城市化的同时，也进一步拉大了贫富差距，造成大量资源被浪费，金融风险加剧等一系列后果。本文简要概括了土地财政的兴起，以及随着城市化的进一步发展，土地财政必将被新的发展模式所取代的大趋势，并指出土地财政改革面临着诸多困境。

关键词：土地财政；分税制；困境

中图分类号：F281 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）033-000-01

从小我们就从新闻上看到许多关于拆迁、开发、失地农民的报道，与之相伴的是城市中高楼的崛起、城市面貌的极大转变，这正是中国土地财政成就与困境的主要体现。随着我国经济步入转型期，土地财政的弊端越来越明显，亟须改革。然而由于我国特殊的国情，土地财政的改革也面临着诸多阻力。

一、土地财政的缘起

土地财政是指“一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出”①。这并非中国独有，美国联邦政府在建国后到1862年也实行过“土地财政”，且規模庞大。但中国的土地财政对工业化、城市化的巨大推动作用极其罕见，同时也引发了许多特殊的经济现象。可以说，中国改革开放三十多年来，中国经济增长的主要推动力就是土地财政，这也是中国特色发展道路的核心。

中国土地财政的缘起可以追溯到20世纪80年代后期，当时深圳、厦门等特区通过出让城市土地使用权，积累了城市化的原始资本。1994年的分税制改革改变了中央与地方原有的财政分配格局，地方分配到的财政收入被大大压低，在新的税制下，真正属于地方财政收入的主要是建筑业的营业税、土地出让金。可以说，1994年的分税制改革奠定了土地财政的制度基础。许多学者研究我国的土地财政也总是把分税制改革作为论述起点。再加上我国法律规定：土地包括国有土地和集体土地，只有国家才有权征收集体土地。地方政府在自己管辖区域是国家管理者的代表，也就是说，地方政府可以垄断土地市场，通过低价征收农业用地，开发后高价出让来获取高额的土地出让金和营业税。且土地还可作为资产被抵押，为城市化融资，这一过程中蕴含着巨大的利润上升空间，所以地方政府不断投身于卖地开发的热潮中。随着1998年城市住房制度改革、2003年土地招标、拍卖、挂牌等政策的出台，土地财政得到了进一步的发展，我国的工业化、城市化也迅猛发展。

二、土地财政的问题

土地财政给社会经济带来一系列成就的同时，也引发了诸多问题，破坏了中国经济发展的可持续性、协调性、平衡性，主要体现在一下三个方面：

第一，土地财政造成的直接的后果就是拉大了贫富差距，降低社会阶层间的流动性。土地财政不仅让各级地方政府积累了大量财富，而且也为企业和个人快速致富提供了可能性。不动产的不断升值进一步拉大了有房群体和无房群体的资产差距。在中国，越早买房就能越早的进行财富积累。拥有不动产的居民，财富随着房价的上涨而自动增加，随着这一趋势的发展，没有不动产的居民拥有不动产的机会也越来越渺茫。

第二，土地财政会带来巨大的金融风险。房地产市场上，处于抵押状态的土地规模十分庞大，一旦出现房价暴跌，如此数量的抵押资产贬值会引发不堪想象的金融海啸，导致大量房地产公司破产。而这些土地资产又是地方政府信用的基础，地方政府的信用体系将面临崩溃的危险，这种连锁反应即使是中央财政出手干预，也很难遏制，气危害不亚于西方税收财政下的经济危机。

第三，土地财政的盲目扩张导致大量的资源浪费。“不动产为信用基础的融资模式，会超出实际需求制造大量只有信用价值却没有真实消费需求的‘鬼楼甚至‘鬼城。”②地方政府的官员为了政绩，也会通过土地财政经营城市，这就进一步加剧了房地产市场的过度供给，鄂尔多斯市就是一个典型例子。在这一过程中，占用的土地、投入的资本都造成对有限资源的一种浪费，影响对其他市场的投入。而这种无序“空间的城市化”并没带来“人的城市化”。另一方面，我国现有的城镇化率是根据常住人口计算的，但常住人口并非都拥有城市居民户口，这些在城市的“外地人”往往是为城市化贡献最多的外来务工人员，却由于户籍之绊无法享受到和城市居民同等的福利待遇，这也进一步加剧了社会矛盾。

三、土地财政的困境

与财政包干制相比，分税制是一个更为理性化的制度，土地财政是这场变革的意外结果，并对中国经济产生了难以估量的影响。现阶段，土地财政正面临着改革的要求，以适应新情况。值得注意的是，所谓的改革并不是粗暴的放弃，土地财政的复杂性导致了其改革也面临重重阻碍。

参照美国的经验，1862年美国联邦政府放弃土地收益，改以地方征收财产税来弥补。因而就有许多人要求我国开征直接税，转向税收财政，但这中间最大的技术屏障就是我国以间接税为主的税收体制。开征直接税的必要前提是宪政改革，而宪政改革是个更加复杂难解的问题，一旦处理不好就会动摇党的执政基础，引发社会动荡。且开征直接税会直接加重纳税人的税负，引发民众不满，可能会起到反效果。

如今，随着各种新情况的出现，土地财政务必要做出相应调整，才能推进我国经济进一步发展。但在尚没有一个成熟制度能取代土地财政的情况下，简单抛弃土地财政只会产生更多的问题，改革不同于革命，需要有更大的耐心和更敏锐的洞察力。

注释：

①对土地财政的解释摘自百度百科。

②摘自赵燕菁，《土地财政：历史、逻辑与抉择》，城市发展研究，2014年，21卷1期，P5。

参考文献：

[1]赵燕菁.土地财政：历史、逻辑与抉择.城市发展研究，2014，21（1）.

[2]孙秀林，周飞舟.土地财政与分税制：一个实证解释.中国社会科学，2013，4.

[3]王玉波，唐莹.中国土地财政地域差异与转型研究.中国人口·资源与环境，2013，23（10）.

[4]李郇，洪国志，黄亮雄.中国土地财政增长之谜：分税制改革、土地财政增长的策略性.经济学（季刊），2013，12（4）.

作者简介：李浩然（1999-），汉族，高三学生，学习成绩优异，爱好研读经济类文章。