“一带一路”的政策传播：问题与应对

赵明昊

2015年3月，国家发展改革委、外交部和商务部三部委经国务院授权，联合对外发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》白皮书，标志着“一带一路”建设正式进入实施阶段。“一带一路”业已成为理解未来一个时期中国国家发展总体战略的核心关键词，成为观察中国内政外交政策深刻变革的一个窗口。“一带一路”建设不应成为中国的“独角戏”，更不应是中国政府的“独角戏”，它所倡导的是“共商、共建、共享”，其能否得到顺利实施，取决于中国能否积极地、富有创造性地实现自身变革，并发挥引领性作用。“一带一路”要想实现顺利“落地”，必须想方设法在国内外营造一种“更多人关注、更多人参与、更多人贡献、更多人受益”的局面，要千方百计让社会力量、民间力量澎湃起来，而这首先有赖于做好“一带一路”的政策传播工作。

一、当前“一带一路”政策传播面临的主要问题

政策传播主要是促进受众对政策的了解、认可、信任和支持，或是降低冷漠、抵触、非议和对抗，它是推动政策落实的重要环节。然而，从当前有关“一带一路”倡议的政策传播状况看，已出现了几个值得重视的问题。首先，传播内容略显空泛，国外对此已有些“审美疲劳”。有国外智库学者向笔者抱怨，自从“一带一路”被正式提出后，他们一批又一批地不断接待来自中国的代表团，每个代表团几乎都要全面阐述“一带一路”的重大意义，听上去差别不大，重点也不突出，充斥着“互利”、“合作”、“共赢”、“共同体”这种大而化之的表述。好不容易双方就某些合作达成一定意向，也基本会陷入“再无下文”的结局，能够及时、充分落实的项目非常有限。

以印度尼西亚为例，它是与我国共建“海上丝绸之路”的重要伙伴，自“一带一路”倡议提出以来，印尼方面给予了积极回应。然而，在印尼国内，媒体却经常报道与中国签署的合作协议难以得到全面落实，与之相形，日本在这方面的舆论形象要更好一些。印尼担心的是，来自中国的投资只是存在于纸面之上，而难以化为实际的项目和成果。中国目前在印尼的海外投资来源地排名中仅位居第12位。印尼投资统筹机构的统计数据显示，2005年以来中国机构在印尼投资承诺的兑现率仅为7%，而日本的兑现率达62%。当然，投资的意向最终能否真正实现，也和印尼方面的履约情况、政府作为等因素有关。但无论如何，在“一带一路”建设过程中，中国需要重视“投资者形象”的构建，避免被贴上“承诺多、行动少”的标签。

其次，“一带一路”的对外政策传播出现核心、权威信息源不清的现象，国外机构搞不清楚为了获取最准确的信息，到底该找中国政府的哪家机构。据英国《金融时报》的一篇文章报道，有中国邻国的外交官提出，“如果我们想要与丝绸之路对话，我们不知道给谁打电话。”这一情况非常形象地说明了“一带一路”政策传播的问题之一，即到底谁才是最权威的信息源。外界的一大疑问是，要想及时了解有关“一带一路”倡议的详细信息，“是通过这个项目专有的官僚机构，还是通过不同部委和政策银行中专门设立的部门”，“随着外国政府和跨国银行热切关注北京方面隐晦的发言，试图理解其中的涵义，这种含糊和混乱引起了注意”。“一带一路”沿线国家到底有多少个，到底是哪些国家，至今鲜有官方认定的明晰答案，“秘鲁、斯里兰卡，甚至英国出现在一些半官方的路线图上，但在另外一些路线图中却没有出现”。如果说，不存在所谓60多个具体的“一带一路”国家，那么，中国商务部等机构披露的相关统计数据所涵盖的范围和国家又是什么？上述都是亟待厘清的问题。

第三，在“一带一路”政策传播中，有时表现出一种“以中国为中心、向他国施加恩惠”的心态。对于处在快速崛起进程中的中国来说，需要对自身实力和发展阶段时刻抱有清醒的认知，中国没有骄傲自大的本钱，需要特别警觉一种“施惠者”心态。巴基斯坦一名学者曾对笔者说，与美国的“新丝绸之路”计划相比，中国的“一带一路”倡议的最大优势在于，中国也是“苦出身”，它知道如何帮助发展中国家有尊严地走出贫困、走出穷苦。然而，有些中国的商业界人士和官员，在巴基斯坦这类“一带一路”沿线的欠发达国家却表现出一副趾高气扬的姿态，只讲中国取得的成就如何之大，不讲中国面临的难题如何之多；只讲中国实现快速发展的“奇迹”，不讲中国在发展过程中的失误和教训。有些国家的人士私下坦言，他们担心中国变得越来越像美国，错误地认为只要有足够的资源投入就会有相应成果，偏信钱和实力可以解决一切难题。

第四，缺乏有效的对内政策传播。长期以来，中国政府投入大量资金用于外宣，即向国外受众宣传中国的政策，却忽视了全面、准确、及时地针对国内民众做好政策宣介。近年，虽然中国外交部推出开通“外交小灵通”、设立开放日、举办“蓝厅论坛”等一系列举措，旨在减少外交工作与民众之间的隔阂感，国内也出现一些致力于国际问题研究和传播、公共外交的民间机构，但总体而言，中国普通民众对于外交政策的客观、准确了解仍然是有限的。目前，国内民众对于“一带一路”存在认识上的误区，一是认为“一带一路”建设和自己没有什么关系，特别是民营企业不了解自己应如何作为；二是认为“一带一路”就是“到处撒钱”，将不可避免地影响中国政府对解决国内问题的资源投入；三是认为“一带一路”就是为了对抗美国这一霸权力量，最终让中国成为世界的“带头大哥”。在笔者看来，无论是推进“一带一路”建设，还是构建中国特色大国外交，都需要强化“社会性”，更好地挖掘和利用社会资源，发挥外交和对外经济合作中的“公民力量”（civil power）。然而，由于对内政策传播的不足，目前尚无法有效带动中国国内的社会力量、民间力量来充分参与“一带一路”建设。

应当说，“一带一路”政策传播的问题是突出而紧迫的，“一带一路”倡议的落地，正受到舆论和民意因素的牵制。比如，中国虽然与哈萨克斯坦政府就“一带一路”建设达成很多共识和协议，但据称居然有多达69%的哈萨克斯坦受访民众认为中国将对该国构成经济上的威胁。德国多被认为是“一带一路”倡议在欧洲方向最重要的合作伙伴之一，但英国广播公司（BBC）公布的2014年全球民意调查却显示，德国是对中国认知最负面的国家之一，该国高达76%的受访者认为“中国对世界的影响主要是消极的”。显然，作为“一带一路”建设的一大“痛点”，政策沟通、民心相通的问题正引起越来越多的关注。

二、做好“一带一路”政策传播的若干思考

政策传播，强调的是发挥说服的力量和跨文化交际的技巧，是构建有助于落实相关政策的“软环境”的重要一环。广义的政策传播，不仅是指政府机构从事的相关工作，也包括非政府行为体为实现自身目的而开展的传播活动。在推动“一带一路”倡议落地的过程中，中国在政策传播方面的“赤字”还是相当明显的。“一带一路”沿线国家大部分属于经济发展水平较低的发展中国家，很多国家内部都长期存在复杂的族群、宗教和教派冲突，它们正在经历的政治和社会转型也往往酝酿着很多新的动荡因素，尤其是舆论生态异常复杂。“一带一路”建设的推进，势必带来中国政府机构、企业、民间组织、个人等各种行为体与沿线国家的“亲密接触”，如果缺少过硬的政策传播能力，如果缺乏跨文化交际的敏感性和相关经验，就可能会导致“亲密接触”沦为“危险接触”，“一带一路”建设也将承受巨大压力。

从过去十几年中国实施对外经济合作的经验看，如果不重视广义的政策传播和社会民意层面的“软联通”，经济合作就难以持续，中国的海外经济利益也难以得到保全。不重视面向普通民众的政策沟通，不重视旨在赢得民心的“软环境”建设，过于相信和依赖走上层路线，中国企业在缅甸、赞比亚等国遭受的巨大损失很大程度上与此有关。以往，中国企业走出去碰到的更多是经济、商务、法律方面的风险。如今，由于缺乏对他国国情、他国民意的了解，缺乏政策传播、跨文化交际的技巧与经验，这些企业或将面临更为复杂棘手的政治、社会风险。

因此，为避免中国扩展对外合作中遭遇更多的“软约束”、“软遏制”，“一带一路”建设迫切需要不断完善相应的政策传播和“软环境”构建工作，从而保障经贸等方面的合作得以稳定和可持续发展，避免重蹈覆辙。

正所谓“浇花浇根、交人交心”，“一带一路”倡议之下的经济合作要想行稳致远，就必须重视应对政策沟通、民心相通方面的“短板”。笔者认为，做好“一带一路”政策传播，需要紧紧围绕“共”字做文章，需要将这一国际合作倡议的“共商、共建、共享”原则讲清讲透。当前，中国外交的核心目标和任务是倡导以合作共赢为核心的新型国际关系，构建“全球伙伴关系网络”，“一带一路”建设是其中的重要组成部分。在政策传播中，应通过国际产能合作、“第三方合作”、基础设施合作等角度和具体案例，深入地展现“一带一路”倡议力促“合作共赢”的本质特征。

做好“一带一路”政策传播，除了要围绕“共”字做文章，还可考虑从以下几个方面着力。首先，政策传播要“求实”。各类传播主体，尤其是政府职能部门和在一线奋战的中国企业要做好深度对接，找准“痛点”，整理出有实际意义的“问题清单”，使传播议程的设定、传播对象的界定，传播重点的规划、传播手段的选择更加有的放矢，确保传播产品和服务“适销对路”。在这方面，要善于使用新的技术手段突破以往政策传播的瓶颈。比如，可利用大数据分析工具，及时监测对象国的民意变化，尤其是社交网络上涉及“一带一路”的民意热点，把传统的“大舆情”分析进行改造、细化，多做针对具体项目、针对具体领域、针对具体人群的民意调查。同时，“一带一路”倡议的政策传播重点要放在国外、境外，不能只是在中国国内讲得热火朝天，必须想办法在对象国讲好“一带一路”的故事。

其次，“一带一路”倡议的传播的确需要“讲好中国故事”，但要准确地理解什么是“讲好中国故事”，要注重传播内容和方式的针对性、差异性与融通性。“讲好中国故事”不等于只讲中国的“好故事”，这里的“好”是副词不是形容词，不能只讲“好事”或是只拣好听的讲，也要善于讲清楚中国的“难事”和“烦心事”，要注重讲好“当代中国”“海外中国”的故事。比如，基础设施合作往往需要巨量的投资，工期长、施工难度大，投资回报率短期内也不会很高，而且运营维护的成本很大。在就此问题进行政策沟通时，就可以围绕如何确保投资可持续性和安全，如何通过政府投资带动民间资本投入，如何避免出现“烂尾工程”，如何在基础设施建设过程中防范利益冲突等问题进行交流，这实际上有助于彰显中国合作的诚意。“讲好中国故事”不仅要聚焦经济发展，还应突出社会矛盾化解、政治体制改革、国家治理优化、价值观与时俱进等问题。此外，“讲好中国故事”还要有国际比较的视野，对相关国家面临的发展难题应更有“同情之了解”。比如，对于中亚国家而言，水资源管理和安全问题属于“头等大事”，“一带一路”的政策传播就可围绕“水资源治理”做文章。

第三，要丰富政策传播的人才库，建立和完善传播效果的动态评估体系。“一带一路”智库建设面临的最突出挑战之一是缺少具有国际视野、中国情怀，同时熟谙传播技巧的复合型人才。唯有满足以下四个标准才能算作理想的政策传播者：一是精通当地语言；二是熟悉当地情况；三是在当地有较好的人脉关系；四是有一定的政策意识。在人才培养方面，可采取政府、企业、民间组织和智库“四位一体”模式，用好“小旋转门”，使政策传播人才拥有值得全心投入的职业发展前景。政策传播需要贯穿“一带一路”建设的全过程，发挥前期侦测预警、中期跟踪研判、后期反馈矫正的作用。要善于为各类技术、产业、文化等方面的专业人士搭建沟通平台，并帮助他们了解“一带一路”的政策大图景，使政策传播更加实实在在、精细精准。政策传播的人才建设要满足“建言献策、倡议造势、落实行动”的功能要求，特别是需要进一步发挥外国留学生、外国专家学者、海外华侨华人、国际非政府组织的积极作用，构建立体化的传播通道，用好国外人才资源，构建国外人才网络，为“一带一路”的政策传播和公共外交工作提供助力。

此外，有意在“一带一路”沿线国家增加投资的中国企业需要意识到，提升员工的跨文化交流能力至关重要，企业应善用文化和情感因素赢得东道国民众的喜欢、信任和尊重，注重增强海外中国企业的软实力。

结语

较之以往的对外经济合作，“一带一路”建设不仅仅是为了多签些合同、多做点生意，也不是简单地加大对外开放，不是简单地搞些“油气管线外交”，更不是要建立以中国为中心的地区或国际秩序。它的要义在于“整合”与“提升”：整合各国发展的动力、强化自主发展的韧性、更新“现代化”的理念，努力形成一系列能适应中国内外环境新变化、新趋势的创新性思路和做法。在这一过程中，“一带一路”建设还会大力促动中国自身的相应变革，包括不断强化政策传播能力与增进国家软实力。

“一带一路”的政策传播必须做到“重心下移”，要促进“拨动心弦”的民心相通，要千方百计地带动社会力量、民间力量。要“言为心声”，把“共商、共建、共享”落到实处，不要“以己度人”、“自我中心”。为促进政策传播，中国政府、企业和其他机构需要切实提高自身与他国社会群体打交道的能力，中国外交也亟需“社会化”转型，力争实现国内和国外两个“民间”的对接。毋庸置疑，传播具有“双向沟通、双向影响”的根本属性，在中国期待影响他者的同时，也需要做好准备，迎接中国自身政策理念、价值观念和行为模式的重塑，“一带一路”建设需要的是一个“自信、自强、自省、自新”的中国。