我国行政诉讼起诉期限存在的问题及建议

卢陈云

摘 要：本文主要是对我国行政诉讼起诉期限存在的问题进行详细阐述，并在此基础上相关完善建议，主要目的为日后相关部门工作提供有效借鉴和参考。

关键词：行政诉讼；起诉期限；问题；建议

现今《行政诉讼法》存在很多问题，这些问题关系到人及利害关系到行政相对人及利害关系人合法权益。为此，正视这些问题，并提出针对性的修改完善建议，具有重大的现实意义。

一、我国行政诉讼起诉期限存在的问题分析

（一）未能对行政诉讼中最长起诉期、一般起诉期限进行合理规定

对于最长起诉期限的设定主要存在以下两个方面问题：一是最长起诉期限之间的关系并不是包容关系，而是属于一种并存关系，这种关系导致在同一部法律当中并存多个最长起诉期限。一般来说，只能有一个最长起诉期限，两个或两个以上的最长起诉期限则不能称为最长起诉期限了。二是根据具体行政行为是否涉及不动产来区分最长起诉期限的做法缺乏科学合理性。这主要是因为涉及不动产的行政行为不一定都比涉及动产或其他事项的行政行为对当事人来说更重要和迫切。

对于行政诉讼法规定的一般起诉期限主要存在以下两个方面问题：一是根据行政决定是否经过行政复议分别规定起诉期限的作法不合理。因为对于行政机关来说，其做出的复议行为也属于行政行为，同样是属于行政行为规定的起诉期限为何不同呢？二是对于该起诉期限来说偏单，当事人的合法权益无法得到保护。对于行政效率过多考虑大致期限太短。

（二）对于起算点未能做出统一标准

在我国现行《行政诉讼法》以及《若干问题的解释》中，未对起算点未能做出统一标准，而是根据情况不同制定不同的起算点标准，导致起诉期限的起算点出现多元化，毫无章绪。根据相关数据调查统计发现，在我国行政诉讼法中最少有5个不同的起诉期限起算点.这么多的起算点虽然在一定程度上解决现实中复杂的问题，但是却显得杂乱无章，缺乏核心，导致当事人无法准确的掌控以及运用。例如：行政机关不但对于起诉期限、诉权没有告知，对于行政行为的内容也没有进行告知。在这种情况下，对于行政相对人来说，到底是根据《若干问题的解释》第41条起诉还是第42条来进行起诉？按照不同的法律条文其起诉所产生的效果也会不同。

（三）对于复议期限与起诉期限的未能做出合理衔接

对行政行为不服进行救济的两种法律手段包括有行政复议和行政诉讼两种。了法律主要采用“复议前置后诉讼”和“或复议或诉讼”两种模式来为当事人设定这两种手段。在我国《行政诉讼法》主要是以诉讼或者以复议作为原则，除了复议前置后诉讼外，换而言之，在一般情况下，若当事人对行政行为不服可以通过复议或者诉讼方式来提起诉讼。只有法律在特殊情况之下，当事人对行政行为不服时，必须先进行复议，若对复议不服，才可以进行诉讼，提起诉讼的一个毕竟程序是复议，若不进行复议就不能提起诉讼。

（四）未考虑到提起的诉讼类型不同以及起诉期限的要求不同

从《行政诉讼法》和《若干问题的解释》的具体规定来看，我国主要是采用采用“一刀切”的方式对适用于所有具体行政行为的基本起诉期限进行规定，而没有根据行政诉讼类型对行政诉讼起诉期限进行规定。这种方式来规定起诉期限未考虑到提起的诉讼类型不同，没有考虑到起诉期限的要求不同，更加没有考虑到行政行为性质所造成的差异。最终导致当事人在提起确认违法行为以及确认无效行为的诉讼的时候也需要遵守起诉期限的荒谬结论。

（五）起诉期限的延缓制度不完善，且无起诉期限中断制度

我国《行政诉讼法》第40条以及《若干问题的解释》第43条〔4〕对行政起诉期限的延缓作了规定。但该条文规定的在障碍消除后10日内申请延期，期限太短，不利于当事人申请起诉期限的延缓；本条也没有对申请延期是否采用书面形式作出规定；既没有对申请延缓的次数作出规定，也没有对人民法院拒绝延期的决定规定进行救济的途径。《若干问题的解释》虽然扩大和放宽了申请延期的条件，但对限制人身自由的决定提起诉讼的，没有规定起算点。此外，《行政诉讼法》和《若干问题的解释》都没有规定起诉期限中断制度，这不利于充分保护起诉人的行政诉权。

二、针对行政诉讼起诉期限存在问题提出的修改建议

（一）对最长起诉期限、一般起诉期限进行合理确立

合理最长起诉期限制度：对于行政诉讼最长起诉期限时间到底要怎样确立才是最合适的？学姐对于这个问题也未能达成完全一致。从域外国家地区来看，他们在行政诉讼最长起诉期限的规定一般不会超过3年。与民事诉讼时效不同，不能用民事法规定的20年最长诉讼时效来对行政诉讼的最长起诉期限进行规定，对于时间长短的设定应该要考虑到如何促使当事人尽快地行使自己的起诉权利，在最大的程度上保护其合法权益上尽力符合良好公共行政的公共利益所提出的规定与要求。所以，只需要确立一个最长起诉保护期限即可。

合理确立行政诉讼的一般起诉期限：对于行政诉讼最长起诉期限时间到底要怎样确立才是最合理的？有一部分学者认为，应当在知道或者应当知道行政行为侵犯其合法权益之日起一年内提出行政诉讼基本起诉期限。本文认为，一年时间对于行政诉讼起诉期限来说有点长，对于现在的三个月又有点短。从域外国家行政诉讼法来看，他们在规定政诉讼法起诉期限时间长短不一样，但都不会超过6个月。在对行政诉讼起诉期限设定的时候，应该要尽可能的保护当事人的最大权利，确保行政诉讼基本起诉期限不能太短，要结合我国实际情况来确定，六个月为最适宜。

（二）对行政诉讼起诉起算点进行设定，把行政相对人和利害关系人的权益保护为视角

对于行政相对人来说完全可以把通知之日、送达之日或者公布期满之日作为起诉起算点。若是利害关系人如果得到了通知或送达，同行政相对人行政诉讼的起诉起算点，反之，利害关系人知道其合法权益受侵犯之日作为起算点。本文认为，为了在最大程度上对行政相对人和其他利害关系人的合法权益进行保护，应该把以作出行政决定之日做为最长起诉期限的起算点作为我国行政诉讼最长保护期限的起算点。

（三）对行政复议期限与行政诉讼起诉期限进行合理衔接

对于行政复议期限与起诉期限交错、衔接存在的诸问题，本文认为，可从几下几个方面来完善行政复议期限与起诉期限交错、衔接存在的各种问题：1、不管行政决定是否经过行政复议程序，应该要确保提起诉讼的起诉期限相同。2、当事人选择诉讼而起诉又超过期限被驳回的可以申请复议，但一律不得提起诉讼。3、复议机关在复议期限延缓的30日内仍没有作出复议决定的，行政相对人的起诉期限应从30日延缓期满之日作为起算点。4.复议机关对复议申请不予受理的，申请人若不服复议机关不作为，那么起诉起算点应从收到不予受理通知书之日起计算。5.申请复议可导致起诉期限中断，无论复议申请是否撤回或者不予受理。

（四）根据行政诉讼类型对行政诉讼起诉期限进行设定

行政诉讼的类型化主要是法人、公民或者其他组织可以通过行政诉讼方式向法院请求救济，且只能在法定的裁判范围内进行裁判的诉讼形态。本文研究认为，对于当前我国对行政诉讼起诉期限的“一揽子”立法规定应该做出改变和调整，对于行政诉讼起诉期限设定应该要根据行政诉讼类型有区别的进行规定，换而言之：当事人在提起诉讼期间，对于部分行政诉讼类型需要限制起诉期限，而部分行政诉讼类型不需要限制起诉期限。借鉴国外的立法经验，对于确认行政行为无效之诉、确认行政行为违法之诉等诉讼类型的起诉期限不用做出固定，当事人可随时随地的形式自身的行政权利，达到保护合法权益的目的。对于撤销诉讼、课予义务之诉的起诉期限应该要做出具体规定，以便达到督促当事人形式自身权利，稳定行政法律关系的目的。

（五）对延缓制度进行完善并同时增设起诉期限中断制度

不断完善起诉期限的延缓制度.针对我国起诉期限的延缓存在的问题，本文认为，应借鉴外国在此方面相关经验，通过以下几个方面来逐步完善：1、把障碍消除后的十日内申请延缓期限修改为在障碍消除后30日内申请延缓期限，如果延误的不变期间少于30日的，在想通的日数内，可申请延缓期限。若是迟误法定起诉期间已超过五年的，不得申请延缓期限。2、应该规定向法院申请延缓期限仅能实施一次，且这种延长应该为顺延，而不是对对起诉期限进行重新计算。3、必须采用书面形式向法院申请期限延缓。第四，允许行政相对人或利害关系人对人民法院拒绝许可迟延起诉的决定可以上诉。此外，增设起诉中断制度。起诉期限中断制度是起诉期限进行中，由于发生了法定事由阻碍了起诉期限的进行，致使已经过的期间统归无效，待该法定事由消除后重新计算起诉期限的时效制度。行政相对人或利害关系人提起诉讼；行政相对人或利害关系人向国家机关主张权利寻求救济；行政主体同意履行义务或承认某种事实存在。起诉期限的中断只适用于一般的起诉期限，而不适用5年的最长起诉期限，因为最长的起诉期限是绝对不变期间。

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