PPP项目中的政府财政支持文献综述

王玉

摘 要：本文对PPP项目中的政府财政支持的方式、效率和支持机制进行了系统的梳理、分析和总结。得出如下结论政府支持PPP项目的形式多种多样，常见的有运营成本超支补偿、分担市场需求风险、补偿金融风险、税收优惠激励等；各种政府支持的形式都直接或间接地对PPP项目的成功产生了正面效应，最终反应在投资者收益或降低风险上；使用特许权定价模型、最优的PPP合约机制、最优票价模型、Stackelberg博弈模型等模型针对不同类型的PPP项目刻画政府与私人投资者的利益分配、风险分担机制，给出了政府最优补偿额的计算方法、私人的最大化收益机制。

关键词：PPP项目；财政支持；财政补贴；利益共享；风险分担

一、PPP项目中政企角色分配

政府与企业投资PPP项目的初衷决定了他们目标的不一致，涉及到投资、利益分配、风险分担、责任分担等诸多问题，二者的角色分配成为项目成功的关键，关于角色分配问题，大部分研究集中于对二者的风险分担和利益分配的界定与机制设计上。

Jonathan（2003）认为在PPP项目中，政府部门对自身定位是否正确往往是决定到项目成功与否的关键因素，因为在这个过程中，政府既要担任组织者又要充当消费者，同时还是规则的制定者。

Engel et al（2013）认为，政府应该承担项目的市场需求风险，一旦或有风险后期成为事实，政府应通过财政补贴的方式对市场投资者提供补偿，而市场投资者仅需要提供初始投资。

杭怀年（2008）针对政府和社会投资者之间存在的利益分配、责任分担及出资比例等一系列问题构建了政企博弈模型，提出政府应把市场准入机制、激励机制、风险分担管理机制和政府监管机制等融入到PPP项目管理中去。

从文献回顾可见，尽管目前已有许多文献提出政企责任分配问题，并且定性地提出了政府应该明晰角色定位，事前承诺财政补贴，事后承担风险，然而，对PPP项目中涉及到的具体的利益分配、风险承担等问题尚且缺乏有效的和有针对性的措施。

二、政府支持PPP项目的方式

我国当前的PPP项目大多为大型的基础设施项目，主要特点是资金投入量大、建设周期长、成本回收慢，因此对与零散的社会资本来说风险巨大，因此，能否吸引足够多的市场主体参与到PPP项目中就取决于政府财政对项目的支持力度与支持方式。

PPP源于政府为解决财政资金短缺问题而让渡项目的经营权给市场投资者，PPP项目通常为影响国计民生的基础设施投资项目，其公共属性决定了未来收益可能无法补偿市场投资者的成本，因此政府有必要以各种方式进行补贴和支持。

PPP合作模式下政府财政支持有多种形式，只要能够促进市场参与主体收益上涨的方式均可以予以采用，通常有对运营成本、市场需求风险、金融风险等的事后补偿与采取税收优惠的激励补偿等。

运营成本超支补偿。姚东旻和李军林（2015）指出，私人投资者在前期对项目运营过程中产生的成本低估或者由于原材料价格上涨等因素使后期项目收费无法抵补运营成本或者无法达到预期收益，政府部门会承诺对私人部门进行补偿，但是补偿是部分性的，主要风险依然由私人部门来承担。

政府付费分担市场需求风险。刘晓凯和张明（2015）指出，某些具有公益性质的项目如医疗卫生、教育、供水、供电相关的项目的产品具有需求刚性，因此这类项目的市场需求风险不适合转嫁给私人部门，因此政府需要依据运营方提供的产品或服务是否达标而向其支付费用，即政府付费模式。英国和加拿大的PPP项目主要采用的都是政府付费承担风险模式。

补偿金融风险。刘燕舞（2015）指出PPP项目的金融风险具有系统性、周期长和传染性等特点，因此政府对PPP项目金融风险支持至关重要。具体补贴方法包括利率担保、外汇担保等，如马来西亚高速公路项目，政府向投资者承诺若汇率下跌超过15%，政府补偿亏损。

激励机制：税收优惠。当前我国对基础设施、环保项目等均有“三免三减半”等较大幅度的税收优惠。郭建华（2016）从政府干预、供给经济学等角度阐述了税收优惠在PPP项目中的必要性，并提出了税收优惠的具体激励措施，如对PPP税收立法、给与企业所得税免税期和加速曾就等政策。

总体来看，绝大部分文献研究均持支持政府以各种方式向社会投资者补贴的观点，差异在于补贴的方式不同，或直接财政拨款支持、或事后保险、或给与税收优惠的激励机制，而为了实现对财政不足补充的目的，政府支持应该合理适度。

三、政府支持的效率研究

PPP模式的引入是为了将民营部门的金融资源和管理经验引入到公共领域，但是因风险问题需要政府财政补贴支持，但是财政补贴是增加了项目的投资效率还是会催生经营者的道德风险？

我国的研究中，何佳（2010）建立了以内部收益率，使用MCMC方法定量计算了政府财政补贴的收益，为市场投资者提供了对项目收益更精准的评估结果，为项目决策提供依据。汪文雄（2015）对我国的农地整理项目的PPP模式进行了综述，该类项目中政府以财政补贴形式参与其中，项目事前需要制定政府补偿的标准和方式。作者研究了影响我国农地整理项目的效率，结果发现代表政府部门的国土部门的监督管理与农户的参与行为均对农地整理项目的效率影响较小。汤薇和吴海龙（2014）采取财务评价的方法，使用项目融资收益建立了PPP模式下项目融资方案的评价指标。给出了政府融资的效应模型，并以煤矿项目为例对模型的实用性进行了检验。模型适用于政府PPP的特许经营项目融资模式的选择、设计与优化。

已有文献对政府财政支持PPP项目的效率进行了定量研究，但是研究的方向大多仅限于是否有效率及效率高低的研究，对如何改进和提高效率，特别是针对不同类型的PPP项目的研究尚且不足，有待我们进一步的探索。

四、PPP政府支持的机制研究

合理的机制是实现目标的必要载体。政府财政支持PPP模式不仅仅为了分担私人部门的风险，而且应是在实现投资者要求收益和降低风险的基础上最大化社会效益，因此需要一种激励相容机制来实现政府支持的效益最优化。

仝允桓（2001）以交通项目最优票价模型为基础提出了政府补偿原则和计算方法。杨帆等（2010）建立了政府补偿的定价与优化模型，给出了政府最优补偿额的计算方法。刘薇（2015）指出，PPP合作模式下，政府和社会主体应该以正式协议方式签署科学合理的利益分配机制，政府应让渡给社会资本合理的回报，而不宜采用对产品或服务提高价格的方式补偿社会资本的利益，而是应该采取政府财政补贴的方式进行补偿。冯俏彬，贾康（2012）提出我国应加强引导公共产品提供主体的多元化，以“全力共享、共同治理”为特征构建市场、政府和志愿部门共同参与的枢纽性架构，利用政府支持撬动整个社会的投资。

总而言之，关于政府财政支持PPP项目的研究，国外学者已经从角色分配、支持方式、支持效率、支持机制设计等方面进行了研究，取得了丰富的成果。尽管国内已有许多学者提出了政府支持的重要性和制度措施，但是在财政补偿机制的设计方面尚且不足，有效的机制既要体现出不同性质项目的共性，又要反应他们的个性，因此亟待政府财政支持PPP模式的机制设计的研究，这将成为未来PPP模式的研究热点。

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（作者单位：国家行政学院）