“把基层党组织建设成坚强的战斗堡垒”

陈晖

4月6日，习近平总书记对开展“两学一做”学习教育作出重要指示。他强调“突出问题导向，确保取得实效，把全面从严治党落实到每一个支部”，这为在全党开展学习教育指明了方向、提出了目标、作出了重要部署。当前，“两学一做”学习教育正在我省全面深入实施，结合我省实际，本刊记者独家专访了全国党建专家、省委党校教授彭穗宁。

“两学一做”是农村深化改革和推进基层社会良性治理的保证

记者：根据中央的部署和要求，省委办公厅印发《关于在全省党员中开展“学党章党规、学系列讲话，做合格党员”学习教育实施方案》（以下简称《方案》），其重要意义何在？

彭穗宁：党的建设与党领导的事业不可分割。正如2013年11月习近平总书记在山东视察时强调的，“党的建设各项工作，都要紧紧围绕全面深化改革来定任务、添措施、建机制，都要用保证和促进全面深化改革的实际成效来检验。”

当前我国正在加速农地三权分置的改革，探索承包权有偿退出。同时，农村土地制度的改革也即将迎来重大的政策创新和突破。针对我省的具体情况，《方案》明确学习教育主要是加强党的各级组织建设，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。其中，农村党组织开展卓有成效的“两学一做”，是强化基层党组织整体功能，推进这项重大改革的保证。

记者：转型期复杂的社会矛盾，不可避免使得基层建设出现了大量亟待解决的新课题和新挑战。目前基层治理哪些情况值得关注？

彭穗宁：社会治理是国家治理的前提和基础。当今基层治理就出现了值得重视的三类趋向：

一类是不少地区基层治理出现荒漠化趋势。基层的精英不再热心村务，普通村民对村政漠不关心，村庄公共事务陷入少有人管的境地。另一类是，出现了被称为治理的“复合性危机”。例如，部分乡镇不遵循城镇化发展客观规律导致土地资源滥用；一些地方把“新农村建设”搞成了简单的“旧农村破坏”，甚至造成乡村居民、尤其是年轻人的认同危机。还有一些基层村干部贪占、侵吞农民扶贫、救灾款，涉及到农村土地矿产、农产品质量安全监管、惠农政策补贴等方方面面，涉及到与农业有关的大部分系统和部门。当前为有效遏制涉农职务犯罪蔓延势头，最高人民检察院集中开展了为期两年的查办与预防涉农领域职务犯罪专项工作。因为目前涉农贪腐案中，村“两委”负责人占比较高，在一些省份，村“两委”负责人案件超过整个涉农扶贫领域职务犯罪的半数以上，据《人民日报》报道，有些市、县甚至高达近80%。

村转社区的治理是基层治理的特殊领域。这些年，我国城镇化出现了超常规的高速发展。但城镇化主要是指常住人口的城镇化，统计资料显示，我国常住城镇人口已经达到总人口的54%，城镇化已经超过世界平均水平。但是与户籍人口城镇化有巨大差别，我国实际的城镇户籍人口只有总人口的37%。正如一些专家分析的，这17%的中国农村人口实际上是“被城镇化”的。大规模的农民流入城市，在给城市经济生活带来一定的积极作用外，也使城市人口的密集状况更为突出，而且异质状态也更为复杂。他们同城市生活中不断分化形成的各阶层人员一起，给城市带来了一系列新的课题，如心理冲突、观念调适、可持续发展、社会秩序、环境卫生、交通压力、新移民住宅和社区管理等等。同时，也给城市的保障体系、社区规划和发展带来新的挑战。

以上种种，解决这些复杂的矛盾，必须进一步强化基层党组织的自身建设。强化基层党组织的战斗堡垒作用，从这个意义上说，开展“两学一做”的意义显而易见了。

通过“两学一做”，发挥基层党组织的整体功能

记者：按照省委推进“两学一做”的工作思路，重点在于探索分类别、分行业、分区域的特色实践途径，那么具体到基层，特别是农村，如何通过“两学一做”来推进基层党建的进程？

彭穗宁：党的十八大把切实做好保持党的纯洁性上升为新形势下党的建设主线，这个重要的观点必须高度重视。具体到农村，这些年随着对全面从严治党规律的认识不断深化，我们认识到基层党内组织涣散、纪律松弛，不正之风和腐败现象滋生蔓延等的背后，总病根是党的领导弱化，管党治党责任落实不到位，管党治党失之于宽、松、软。必须根据全面从严治党的部署，通过“两学一做”来推进基层党建的进程。

首先是加强党员队伍的教育。党的十八大提出，我们党在新形势下必须应对具有许多新的历史特点的伟大斗争，全面从严治党就是赢得这场斗争胜利的根本保证。推进全面从严治党，就必须坚持思想教育从严、干部管理从严、作风要求从严、组织建设从严、制度执行从严。这“五个从严”，首先是思想教育从严，强化党性锻炼。这是因为我们党的先进性，根本就在于指导思想先进；我们党有力量，也在于思想上的力量，因此，在“四个全面”战略布局中，要实现“全面从严治党”的战略目标，增强每个共产党员尤其是党员领导干部的党性修养是必要的前提和基础。而现实是党员内生动力不足，自觉意识不强，对参加理论学习重视不够，没有自觉把党性教育作为提升自己政治素养、道德素养的重要抓手，也没有把党性教育作为提升自己的重要途径，存在“学不信、学不专、学不精、学不行”等问题。在党性教育的自主学习上满足于应付式、被动性学习，学习态度不够端正，学习效果不够好，往往导致学习不深入或学用脱节。同时，阵地建设功能不突出，不适应现象明显。具体表现在：对党性教育重视程度不够、组织管理不到位、教育途径办法不多，仍然存在“说起来重要，干起来次要”的情况；党性教育被实用型培训所冲淡；教育培训资源利用率不高；不同单位、不同党校等培训机构之间存在各自为政，各行其是的问题；教育的内容陈旧和老套，教育形式简单，教学手段相对单一，面对信息化、智能化、网络化发展的新变化缺少有效的方法优化和手段更新。今天，“两学一做”学习教育，已经开启了党内教育从“关键少数”向广大党员拓展的进程，开启了从集中性教育向经常性教育延伸的进程，这为我们整体提升党员教育水平，开启了更加广阔的大道。

其次，进一步推进党员队伍建设。在我们党员的队伍构成中，生活在基层社会的无职党员（基层普通党员，如工人、农民党员）在党内的比重偏低，应该不到全党人数的三分之一，这是非常宝贵的党员群体。但是，这些党员也出现了流失的问题，一是由于城镇化、体制改革等因素导致的失联党员，比如在四川就有近五万。而留在农村的党员也多是年龄偏大，发挥作用上也存在着不少问题。

我们必须通过有效的组织举措，切实加强基层班子建设，帮助基层干部增强贯彻落实五大发展理念的自觉性坚定性，以更加奋发有为的精神状态干工作、抓落实，团结带领群众同舟共济、共渡难关、共谋发展。同时，人才是发展的第一资源，人才竞争力是核心竞争力。要扎实推进“强基工程”，在实施“一村一社区一名大学生”工程中，着力培养造就一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的基层党员、干部队伍，充分发挥基层党组织和广大党员在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中的先进性作用。

县委必须成为抓基层党建的“一线指挥部”

记者：您认为我省通过“两学一做”提升基层党组织建设水平，关键点是什么？

彭穗宁：关键在于县委必须成为抓基层党建的“一线指挥部”。

因为这是由我国基层政权工作的实际状况决定的。按照党章的规定，“各级党委要整体推进党的思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设和制度建设，全面提高党的建设科学化水平。”《中国共产党纪律处分条例》强调“各级党委要担当和落实好全面从严治党的主体责任”。《条例》第一百一十四条对“党组织不履行全面从严治党主体责任或者履行全面从严治党主体责任不力”有关情形作出处分规定。这意味着，各级党委肩负全面从严治党主体责任，是正式写入党内法规的刚性规定。

县委属于地方党委，县级以下属于基层党组织。党的基层组织功能最根本的定位，就是要把党全心全意为人民服务宗旨具体落实到群众之中。基层党组织作为党的全部战斗力的基础，作为党组织群众、宣传群众、教育群众、服务群众的桥梁和纽带，最重要的就是体现党的这项功能。如果这个任务完成不好，国家治理的根基——社会治理就不可能夯实。党的十八大报告强调，要“以服务群众、做群众工作为主要任务，加强基层服务型党组织建设”。这个论断，反映了治理体系现代化进程对于执政党基层组织建设提出的新课题。习近平总书记强调：党的基层组织建设的制度改革，着力点是使每个基层党组织都成为坚强战斗堡垒。

但必须看到，我国的组织领导制度是按照有利于中央集权的原则来构建的，具有资源配置逐级递减，承担责任逐级递增的基本特征。今天，不少地方实行的是乡财县管，越到基层，掌握的资源越少，而需要面对的矛盾和问题越多，责任越大；基层既处于行政体制的底端，又必须面对群众的直接利益问题。在资源有限、责权高度不对称，事权和支出责任极不协调的情况下，基层党员干部面对群众急需解决的、大量的、复杂的、具体的利益诉求时，往往很是无力和无奈。在这样的情况下，我国大多数民众普遍对党的高层领导高度重视民生、积极解决民生问题，评价很高，而对于基层的干部评价偏低，应该说主要原因就在这里。在这样的背景下，仅仅靠基层党组织自身抓党建工作，往往也容易流于形式，难以取得明显的成效。

为此，各地应该在县（市、区）党委统一领导下，组织部门牵头协调，行业系统具体指导，有关部门密切配合，形成推进基层党组织建设的整体合力。要坚持书记抓、抓书记，建立并落实党委书记基层党建工作述职评议考核制度。县（市、区）级党委要坚持重心下移、资源下沉，使基层党组织有资源有能力为群众服务，发挥战斗堡垒的作用。

另外，县委成为抓基层党建的“一线指挥部”，对于基层良性治理也有着重要的意义。研究发达国家的基层治理，可以看出，政府、社区管理委员会和非政府组织，在法律规定的范围内各司其职，各负其责。各个市、镇，虽然都有其独特的社区治理方式，但政府在其中的作用不可低估，基本都采取政府负责规划指导和资金扶持，社区组织负责具体实施的运作方式，政府负责宏观调控。即便是西方国家中自治化程度较高的社区，政府的角色也从未退出，政府的宏观调控牵引职能和责任在法律和实践层面都得到认同和强调。

今天，从我国自身实际出发，认真研究发达国家这一举措，给我们的思考是：国家不可能也不可以从基层治理领域退出。面对基层社会复杂的矛盾和问题，国家和执政党不能抛弃自我职责、无限放权，造成社会治理低下甚或社会失序。

但我们也必须看到，我们不可能也不允许再沿用过去管控和管理的思路和办法来解决基层问题。必须纠正计划经济体制下遗留的陋习。唯一正确的办法，是我们通过加强基层党组织建设，推进社会治理，形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理体制，促进社会的和谐进步和健康发展。

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