奉贤区发展乡村旅游的问题与对策

吴康军



奉贤区发展乡村旅游的问题与对策

吴康军

2015年中央一号文件用大篇幅为乡村旅游确定方向目标、明确扶持政策，力度之大、之全面前所未有。这表明党中央已把发展乡村旅游上升为促进“三农”发展的大战略，在促进“三农”发展中，乡村旅游已由配角转变为主角。发展乡村旅游是增进市民对农业和农村体验的一种农业经营新业态，是现代农业发展的一条重要途径，乡村旅游也是都市市民日常休闲生活的重要组成部分，发展乡村旅游具有重要的现实意义。

一、奉贤乡村旅游发展概况

奉贤区乡村旅游起步于上世纪末。随着奉贤经济社会发展和社会主义新农村建设推进，乡村旅游得到快速发展。奉贤区乡村旅游经过三个发展阶段，目前已建设成为全国休闲农业与乡村旅游示范县。

一是起步发展阶段

奉贤区乡村旅游以1998年前后建成申隆生态园、玉穗绿苑、花果山百枣园等乡村旅游景区（点）为标志，进入起步发展阶段。申隆生态园等乡村旅游景区（点）成功开业，显示了奉贤乡村旅游的生机与活力，为奉贤乡村旅游进一步发展积累了经验，树立了信心，打下了良好的基础。

二是快速发展阶段

2005年，奉贤区确定以“海农”为特色的旅游发展战略，标志着奉贤乡村旅游得到高度重视，进入了快速发展阶段。随着“想休闲到奉贤”影响力不断扩大，奉贤乡村旅游的吸引力不断提升。从2008年成功举办首届庄行菜花节，到“花米庄行”成为全国休闲农业乡村旅游示范点、国家3A景区（点）、奉贤乡村旅游在景区（点）建设、品牌扩展、内涵提升等方面都实现了新的突破。

三是提升发展阶段

奉贤乡村旅游经过近8年的快速发展，于2014年提出旅游业发展的“五个着重”：即在资源整合上，着重全区全行业协作联动；在组织实施上，着重镇、开发区和旅游企业本身的主体作用；在活动策划上，着重游客的参与性与体验性；在宣传推广上，着重借节庆活动推广区域旅游品牌；在举办旅游节庆方式上，着重由政府主导向市场运作转型。这些发展思路为进一步提升奉贤乡村旅游品质指明了方向，标志着奉贤乡村旅游进入了提升发展阶段。

二、奉贤乡村旅游发展面临的机遇

（一）旅游消费升级的市场机遇

近年来随着我国经济发展和人均收入水平不断提高，2014年上海人均GDP已超过14000美元，城市居民家庭人均可支配收入达到43851元。加之国家大力推动旅游休闲发展，2013年国务院办公厅发布《国民旅游休闲纲要》，2014年《国务院关于促进旅游业改革发展的若干意见》正式出台。这一切都将进一步扩大旅游消费需求，促进旅游消费升级。从旅游休闲时间看，一年52个假期中，绝大多数是2－3天的小周末，只适宜到周边地区度假；从旅游休闲活动看，城市居民喜爱乡村的新鲜空气，放松心情，品赏鲜活农产品。新一轮旅游消费升级，为奉贤乡村旅游发展创造了巨大的市场空间。

（二）南桥新城建设的发展机遇

未来五年，南桥新城建设将取得重大进展，以“低碳、生态、智慧、宜居”为建设理念，以中央生态区和“上海之鱼”为生态核心，辐射老城、城北、城南三大综合片区和一个产业片区；依托浦南运河、金汇港等自然水系形成的环状生态绿带串联解放路公共服务带和金汇港生态景观带，塑造出“上海风情，贤韵水乡”的城市风貌。南桥新城建设快速推进，将加速实现奉贤经济转型升级，商务、商业、休闲、娱乐、旅游、文化、教育等现代服务业会放到更加重要的位置。这一切都将给奉贤乡村旅游发展带来重要契机。

（三）上海加快推进新型城镇化建设的时代机遇

2015年《中共上海市委、上海市人民政府关于推进新型城镇化建设，促进本市城乡发展一体化的若干意见》正式出台，《意见》围绕深化完善镇村规划体系、加快农业结构调整、强化农村生态环境整治、加强郊区基础设施建设、促进基本公共服务均等化等8个重点领域提出了21项配套政策。《意见》的实施，将为奉贤创建国家现代农业示范区、推进农业“接二连三”、乡村水环境治理、公共交通体系优化、美丽乡村建设等方面产生积极影响，为奉贤乡村旅游发展创造了不可多得的时代机遇。

（四）上海迪士尼效应的辐射机遇

上海浦东迪士尼乐园建成后，上海都市旅游发展将形成以迪士尼乐园为中心的上海国际旅游度假区，成为上海都市旅游发展的新增长极。上海都市旅游发展将进一步向周边城郊拓展，还将促进交通功能、商贸功能、居住功能、休闲度假功能等融合发展。其巨大的产业辐射效应和集聚效应，必将充分调动周边一小时旅游圈内的各类休闲旅游资源。浦东迪士尼乐园与奉贤区临近，必将给奉贤乡村旅游带来新的发展机遇。

三、奉贤乡村旅游发展存在的主要问题

目前，由于乡村旅游在有关配套政策、用地指标、基础设施、管理水平等方面遇到的瓶颈问题，将为进一步有序健康发展乡村旅游带来了困难。主要存在的问题有：

（一）乡村旅游东西部联动脱节尧基础设施依然薄弱

奉贤乡村旅游总体布局呈现西强东弱、景点分布不均的特点，“全国农业旅游示范点”、“国家4A旅游景区”、“中国美丽田园”、“上海三星级农家乐”等称号和五大重点乡村旅游节庆都在西部地区，而西部对中东部以线串珠式带动作用不明显。乡村旅游发展需要以完善的城乡基础设施为依托。目前乡村基础设施与乡村旅游发展的需求相比，仍有较大差距。奉贤乡村旅游进一步快速发展，必将对城乡公共交通网络、旅游交通专线、通信网络、供水供电、污水处理等公共基础服务设施提出更高要求。奉贤城乡基础设施建设如何跟上乡村旅游快速发展的步伐，这是奉贤乡村旅游发展面临的重大问题。

（二）土地等相关政策瓶颈严重制约乡村旅游的发展

乡村旅游大多根植于农业、农村、农民，但它又不属于“三农”，与现代旅游业和一般工商业又存在一定差距。目前国家和上海市在土地、工商、卫生等方面还没有专门针对乡村旅游的政策法规，政府部门大多用管理农业或一般工商企业的标准来管理乡村旅游。最突出的问题是乡村旅游需配套的餐饮、住宿、会议场所等建设用地相当紧缺，已建非审批配套设施作为违章违法用地被拆除，新建设施又难以获得土地管理部门的批准，严重制约了乡村旅游的发展。乡村旅游景区（点）的农家乐无法按当前政策办理餐饮、住宿、娱乐、农产品销售等相关经营证照。这些问题如不及时解决将严重制约乡村旅游的发展。

（三）原有乡村旅游景区（景点）缺乏有效管理

乡村旅游景区（景点）的形成和发展需要一个较长的时间周期，也需要大量的人财物资源的积淀，建成一个吸引人气的旅游景点来之不易。但从现实来看，有的乡村旅游景点疏于有效管理，逐年衰败，难以吸引市民前往旅游休闲。如申隆生态园原本具有良好的休闲旅游环境，曾吸引不少市民前去游览，在市民中具有良好的口碑。近几年由于缺乏对园区旅游项目投入和管理，不对景区设施日常维护，难以担当起曾有的市民休闲旅游胜地。类似的景点还有玉穗绿苑，葡萄种植面积缩减，市民采摘体验越来越少。

（四）乡村旅游呈现同质化低层次尧缺乏创意

沪郊乡村旅游竞争同质化现象严重。以花主题的节庆活动为例，沪郊以花为题材的节庆有好几个。在奉贤菜花节期间，还有宝山顾村公园樱花节、金山田野百花节、南汇桃花节等各种“花节”。在其他区县乡村旅游加快发展同时，奉贤乡村旅游产品特色化、差异化不明显，再加上周边苏浙城市，如苏州、嘉兴、桐乡、常州等，在乡村旅游发展上占有先机。所以，奉贤乡村旅游发展与其他区县和苏浙农村面临同质化竞争的挑战。即使在同一景区内，同样存在着农家乐质量与类型趋同的问题，普遍存在档次低、粗放型、服务能力弱、精品少的现象。景点资源开发利用不够，缺乏特色开发和创意元素。

（五）缺乏乡村旅游专业人才袁行业协会有待加强

乡村旅游快速发展需要有足够的专业人才来支撑。乡村旅游发展不仅需要企业家，还需要经营管理人才、创意策划人才、设计施工人才、营销推广人才、餐饮人才、服务人才等各类专业人才。当前奉贤乡村旅游从业人员以农民为主，总体专业水准较低，缺少系统培训，高素质的专业人才相当缺乏。区农业旅游协会缺乏对乡村旅游工作的指导，协会理事长不从事农业旅游工作。

四、促进奉贤乡村旅游发展的对策建议

将乡村旅游产业发展规划作为专题规划，纳入全区“十三五”规划之中，融入“美丽乡村”建设。紧扣奉贤乡村旅游特色，优化乡村旅游环境，完善服务功能，加快人才培养，打造现代乡村旅游产业升级版。

（一）加强已有景点管理袁以线串珠促东西部联动

对各级政府和企业投入了大量资金而建成的景区景点，应明确管理主体与机制，积极筹措资金，着力加强维护与管理，保持景区优美的生态环境，恢复对市民的吸引力。奉贤乡村旅游依托资源优势，做足“农”字特色，拓展乡村旅游发展空间，以线串珠，促进东西部互补联动。形成庄行休闲集聚区、青村果林生态集聚区、柘林风情体验集聚区、海湾现代农业集聚区，金汇、四团、奉城等镇，依托散布在各村的农业资源，重点发展农家乐等休闲观光游，形成星罗棋布的多点乡村旅游发展态势。

（二）创新政策支持机制袁提升景区集聚发展能力

2015年国务院11个部门出台的《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》，将会对奉贤乡村旅游发展起到引领作用。但要改变目前乡村旅游“小而散”的局面，全面提升其整合集聚能力和规模效应，必须创新政策支持机制：一是寻求土地政策突破。在实行最严格的耕地保护制度的前提下，对农民就业增收带动作用大、发展前景好的乡村旅游项目用地，政府要积极予以支持，特别是要支持农民利用闲置宅基地整理结余的建设用地发展农家乐，相关部门要加快制定乡村居民利用自有住宅或者其他条件依法从事旅游经营的管理办法。二是支持鼓励乡村旅游发展与美丽乡村和郊野公园建设相结合。新的乡村旅游项目应主要依托和镶嵌于美丽乡村和郊野公园之中，以实现乡村旅游高端设计、同步规划、资源整合、集聚发展。三是支持引导乡村旅游由点、片建设向串珠成线、整合联盟发展。要推动乡村旅游纵向横向的整合，借鉴成熟地区“社区化”乡村旅游发展理念，整合区域内的农家乐、农业观光园、休闲农庄、民族文化园、古镇旅游景区等进行点连成线、扩大成片，并以策略联盟的方式构成乡村旅游片区，使其成为具有鲜明旅游特色，功能完善，各景点互补、互动、互联的乡村旅游集聚区。四是继续加大基础设施建设投入。重点解决乡村旅游中基本的安全用水、用电、用气问题，切实改善农村生态环境，提高乡村旅游交通的通达性和信息网络覆盖的有效性。

（三）挖掘弘扬本土文化袁避免乡村旅游同质化

“文化是旅游的灵魂”。奉贤乡村旅游要实现进一步提升，必须走文旅结合的道路：一要充分重视乡土文化的价值。乡村旅游要确保体现独特的文化魅力和个性化的乡土特征，避免同质化，将文化追求、文化产品、文化环境、文化沟通、文化体验作为乡村旅游发展的重要内容。二要大力宣传弘扬乡土文化。通过宣传弘扬乡土文化来提升乡村旅游的文化内涵，又通过发展乡村旅游来进一步宣传弘扬奉贤的乡土文化。政府和民间社会要重视乡土文化的挖掘、保护与研究，积极申报“非物质文化遗产”为乡村旅游发展提供文化“软实力”。三要挖掘利用本土文化。乡村旅游景点建设、线路安排、项目推介牌宣传都要打好本地乡土文化牌，挖掘利用奉贤农村丰富的传统农耕技艺、乡土人文、乡村艺术、农村风俗、乡村建筑、农村生态环境，融合到乡村旅游开发的全过程，打造吸引市民神往的乡村旅游目的地。利用特色乡土文化塑造乡村旅游品牌，利用乡村节庆开发节庆旅游，用个性化的乡土文化创造乡村旅游体验空间，避免乡村旅游无特色、同质化。

（四）倡导以人为本理念袁提升景点规划建设水平

旅游的核心是“人”，乡村旅游是让市民寻找到与城市生活完全不同的“农味”、“野味”、“乡土味”，体验乡野之趣、田园之乐。因此，围绕服务于“众人”进行项目策划和景点规划建设是乡村旅游发展的重要基础。乡村旅游景点的规划建设及经营运作要满足人的由生理、安全到自我实现的需求。所以，乡村旅游景点的规划、建设、经营、服务要坚持以人为本的原则：为满足市民对环境的需求，要求提供一个自然质朴的农村环境，不能过度造景而影响农村田园生态风貌；为满足人们对功能上的需求，要求提供良好的公共基础设施，线路的安排、室内的配置和各种设施，包括安全设施的设置，能够最大程度地满足游客的舒适，并在“吃”上面下功夫，让市民品尝到正宗的乡村美食；为达到感观欣赏和美学上的目的，要求保留农村的乡土艺术，创造多变的乡村形象和多层次的体验空间；为达到知识教育的目的，要求提供具解说价值的认知元素（如农产品的营养价值）；为满足人的精神和心理上的需求，要求提供感性、生态的环境、丰富多样的乡土文化让人们在农村和煦的阳光、滋润的雨露和清新的空气中感受农村特有的精神和心理体验。

（五）加强人力资源整合袁提升行业管理服务水准

实现乡村旅游转型提升关键要加强人力资源整合强化人才培养培训，提高行业管理服务水平。因此要特别重视人员队伍的建设：一是利用上海人才集聚和大旅游人才济济的优势，吸引和培养一批对乡村旅游有深刻领悟的从事策划和规划建设的专业人才。二是利用旅游高等教育体系等渠道，培育一批懂得市场开发、项目运作、经营管理的乡村旅游职业经理人队伍，并扶持吸引本市涉旅院校毕业生成为乡村旅游从业者。三是利用政府公益性培训强化对基层服务人员的培训，对他们进行岗前、岗中培训，提高其综合服务素质。四是利用行业协会和大学、研究机构的平台，造就一支从事乡村旅游理论与实践研究的专家队伍，以引领和指导乡村旅游的发展方向。

（六）集聚资源优势袁打造奉贤乡村旅游升级版

经过近10年的发展，奉贤乡村旅游重点聚焦于庄行，“花米庄行”先后获得全国农业旅游示范点、国家3A旅游景区、全国休闲农业与乡村旅游五星级企业等称号，油菜花景观被国家农业部授予“中国美丽田园”，在上海独一无二，具有不可替代性。“花米庄行”是奉贤乡村旅游发展的一个亮点。奉贤乡村旅游发展要进一步聚焦“花米庄行”，把“花米庄行”建设成为奉贤乡村旅游的窗口和样板；要以“花米庄行”为核心，构建现代乡村旅游产业体系；以“花米庄行”为口号，开拓乡村旅游市场；以“花米庄行”为依托，吸引乡村旅游战略投资商；围绕“花米庄行”，开发各类乡村旅游产品。积极争取市、区各相关部门支持“花米庄行”建设，把“花米庄行”建设成为功能完善的乡村旅游服务业集聚区，成为乡村旅游发展的试验田、孵化器、播种机，打造奉贤乡村旅游升级版。

探索研究

（作者单位：院中共奉贤区委党校）