做好地方人大工作的“三三制”

刘锦森

命力，终将游离于国家政治生活之外，逐渐被人民群众所遗忘。

三是必须坚持以人为本原则。宪法明确了“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人大代表和人大常委会组成人员，都是通过法定程序选出来的，是人民群众的代言人，在依法履行职责、行使权力的过程中，必须坚持以人为本的原则，这是人大工作的出发点和落脚点，也是依法开展人大工作的前提基础和准确定位。由此，人大工作只能坚持以人为本，坚决依法维护人民的基本权利和合法利益，要把开展人大工作的重点、难点和热点，放在与人民利益息息相关并且又是他们十分关注的事项上。只有如此，才能切实体现人大工作的以人为本。如果放弃以人为本的原则，人大工作将有负于宪法法律，将失去开展人大工作的群众基础，人大工作也将变得毫无意义，定会失去存在的价值。

一言以蔽之，上述“三项原则”，是做好人大必须坚持的基本原则、重要原则、主要原则，只要坚持做到上述“三项原则”，就一定会对人大工作起到积极的促进作用和有效的保障作用。

其次，要充分发挥好“三个群体”的作用

一是要发挥好人大常委会组成人员的作用。县级以上的地方各级人大常委会是本级人民代表大会的常设机关，具有法定性、唯一性、权威性之特性。由此，人大常委会组成人员，一定要非常重视和十分珍惜已有的法律职务和稀缺的政治资源。在审议地方性法规草案时，一定要在仔细阅读法规草案的前提下，认真听取关于法规草案的说明、草案修改情况和主要问题的汇报、审议结果的报告等与审议法规草案密切相关的说明、汇报、报告等，以助于吃透立法精神、明确立法宗旨、掌握立法本意、熟知立法主要内容。因为只有如此，才能对法规草案提出高质量的修改意见或建议，使实施的地方性法规具有针对性和可执行性。在听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告时，要紧密结合专题视察报告或专题调研报告及各方面对该专项工作的意见汇总，结合本人所了解掌握的情况，进行深度思考，提出切实可行的审议意见或建议；在审查和批准决算、听取和审议预算的执行情况报告、听取和审议审计工作报告时，要把握预算收支平衡、重点支出的安排和资金到位、上级财政补助资金的安排和使用等主要情况和重点内容；在听取执法检查报告时，要结合执行检查组对所检查的法律、法规实施情况的总体评价、执法中存在的主要问题、提出改进执法工作的建议，提出自己的审议意见，或者对有关法律、法规提出修改完善的意见或建议。在参与专题视察、专题调研、执法检查或特定问题调查时，要坚决避免走马观花、流于形式，要切实深入基层、深入接触群众，在深入实际中善于发现问题、善于思考问题，并精准提出问题，切实找到存在问题的根源，提出解决问题的思路。讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项时，要紧密结合本地实际和现实性、可能性，提出合理化的建议和中肯的意见。除此之外，许多人虽身为人大常委会组成人员，但本身也可能是本级党委、国家机关内设机构的领导，或者是人民团体、事业单位、大型国有企业的领导，其位高言重，不仅在依法履行职责时，要认真、仔细、慎重、周到，即使在平时的工作岗位上，也要自觉遵守宪法和法律，并且要主动把人大常委会制定的地方性法规、作出的决议决定理解好、执行好、宣传好，真正发挥正能量。

二是要发挥好人大代表的作用。人大代表只有严格按照代表法明确的职责认真履职，才有可能充分发挥代表的作用，真正体现代表的价值，使代表职务名副其实、代表之誉名正言顺。但现在最大的矛盾是，一些代表除了在开“人代会”时才想起来自己的代表身份，在平时的工作岗位上并没有把自己当成一名代表来对待，大多还是处于本职工作岗位的角色状态，这对发挥代表作用极为不利。代表法不仅明确了人大代表在本级人民代表大会会议期间的工作，而且也明确了人大代表在本级人民代表大会闭会期间的活动，并且对代表执行职务的保障和对代表的监督也作出了明确规定。由此，作为一名人大代表，一定要牢记代表法的这些规定，这是代表依法履职的重要法定依据。不仅仅在会议期间，就是在平时的工作岗位上，在做好本职工作的同时，也要重视发挥代表作用，以自己的实际行动做到本职工作和法定职务“两不误”“互促进”，争取“双赢”。特别是代表中的党政领导、事业掌门、企业老总、公司高管等，更应当借助工作职务上的优势和便利，在更大的平台和众多的人脉资源中充分发挥代表的作用。无论领导级别、职业身份如何，在平时的深入基层、接触群众、工作调研中，应当采取多种方式经常听取人民群众对人大工作的意见和建议、对本人履职情况的意见和建议，了解基层的真实困难和存在的问题，了解群众的诉求和意愿，能在职权范围内解决的，应当妥善解决，因各方面因素制约无法或不好解决的，也应当场说清楚。不要非等到“人代会”期间，代表依法提出建议、批评和意见或者联名提出议案时，才想办法解决或找理由答复。作为一名人大代表，无论是领导干部，还是平民百姓，都要学会深入了解原选区选民或者原选举单位的意愿、诉求，恰如其分地回答原选区选民或者原选举单位提出的疑虑及对代表工作和代表活动的询问，主动接受监督。只有深入实践、了解基层、读懂群众，在人民代表大会会议期间才能提出高质量的议案、建议、批评和意见，审议发言才能稳、准、实，有参考价值和使用价值。

三是要发挥好人大机关工作人员的作用。在我国四级人大常委会中，“驻会”的人大常委会委员毕竟是极少数，专职（驻会）人大代表基本没有，不“驻会”的人大常委会委员是多数，人大代表基本是在岗在职的兼职者。于是，在人大常委会组织的立法调研、执法监督检查、专题工作视察调研、特定问题调查等依法履行职务的活动中，本来应当由参加活动的人大常委会委员或者受邀参加活动的人大代表起草撰写的各类依法履职情况的报告，只能由人大常委会相关工作机构的工作人员来完成，即使是人代会期间的各类文字材料，也是由常委会机关工作人员来完成的。由此以来，对参与人大常委会组织的立法调研、执法检查、专项工作视察等依法履职活动服务的常委会机关工作人员，或者参与起草“人代会”相关文字材料服务的机关工作人员来说，就对其在政治敏锐性、道德理念、业务素质、工作能力、文字功底等方面提出了较高的要求。要发挥好人大常委会机关工作人员的作用，就要加强学习培训力度，加深对人民代表大会制度优势性的认识和理解，加强对人大业务常识、专业知识、常用法律、公文写作、文字功底等必备知识、素质和技能的学习培训。机关工作人员要严格按照“政治上靠得住、工作上有本事、作风上过得硬、人民群众信得过”的好干部的标准严格要求自己，牢固树立宗旨意识，自觉践行“善学习、讲法治、比团结、抓落实、重效果”的要求，进一步提高理解力、执行力、落实力，勇于直面矛盾，善于解决问题，互相配合、共同努力做好各项工作。除此之外，要加强交流锻炼，对人大常委会机关干部的使用一定要与同级党政机关干部一样进行交流使用、挂职或任职锻炼，进行重点培养。

再次，围绕“三个重点”

一是围绕国民经济和社会发展五年规划之重点。“五年规划”在本行政区域最具权威性、前瞻性、预测性、务实性、可行性。有了“五年规划”，每年的国民经济和社会发展计划都会根据五年规划，确定本年的重点、亮点，分清轻重缓急，急需先施、重点先行，具有较强的可操作性和可行性。由此，县级以上的地方各级人大及其常委会，在编制和制订人大工作规划和计划、立法规划和计划、监督规划和计划、代表工作规划和计划等时，也应当紧紧围绕本行政区域“国民经济和社会发展五年规划”来通盘考虑，妥善安排，合理布局。每一个“五年规划”，有些或许与前一个“五年规划”有持续性、延续性、关联性、紧密性、互动性，有些或许属于本地经济社会发展和深化改革创新思路下的新增内容、新设项目，也许还会自成一体。无论处于何种状况、属于何种情况，人大工作的形式与内容都应当与本地的这个“五年规划”相呼应、相适应、相对应。

二是围绕履行法定职责取得实效之重点。县级以上的地方各级人大及其常委会依法履行职责，最实质、最核心的问题就是一定要取得实效。就现状而言，人大及其常委会的四项宪法法律权力中，除地方立法权得到较好行使并取得较好效果、立法工作基本得到了全社会认可外，其余三权特别是监督权的行使效果并非尽如人意。特别是由于县级人大（自治县除外）没有立法权，所以体现人大工作实效、显示威慑力的监督权就显得尤其重要。但对人大的监督工作及实效，社会上还存在一些疑虑，总认为人大的监督形式多于内容、形式重于内容、形式高于内容，而且有些监督事项一监管数年，不问效果如何。人大及其常委会的监督，只有做到正确监督、准确定位、抓住重点，才能切实取得实效。就现状而言，监督的定位和重点，要放在常委会组成人员对本级“一府两院”专项工作报告的审议意见交其研究处理的最终结果和取得的实效上；对国民经济和社会发展计划执行情况报告、预算执行情况报告和审计工作报告的审议意见，交由本级人民政府研究处理后的最终结果是否符合审议意见的要求；对报备规范性文件的审查，认为有法定不适当的情形之一的，是否及时予以撤销；对常委会书面提出对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院的质询案，受质询的机关的答复是否实事求是，原本的质询源是否消除或改善、改进、改变了；对特定问题调查，重大事实是否搞清，问题是否得到妥善解决，最终目的是否达到等。对于前述监督事项，如果没有达到监督效果，那就必须一监到底，甚至可以采取重点监督、跟踪监督、接力监督的方式，不达目的绝不放弃监督。只有如此，才有可能缓解监督不力、监督疲软、监督效果不明显之矛盾。对于代表工作和人大代表来说，主要以坚持正面教育、正面引导为主，要多进行依法履职能力的学习和培训，最好形成常态化，通过学习培训，不断提高与代表职务相对应、相符合的综合素质，使其牢固树立代表意识、以人为本的意识，确保代表的履职态度、表现和实效达到选民、选举单位的要求。人大工作如果没有取得实效，长此以往，人民代表大会制度的地位、作用和优越性很难体现，地方国家权力机关的形象也会大打折扣。由此，绝不可掉以轻心，一定要从对党和人民的高度负责的精神与态度、对宪法法律切实尊重和敬畏的角度，认真负责地做好人大工作。

三是围绕人民群众满意度之重点。群众工作是党的重要工作，也是人大的重要工作。人大工作坚持以人为本，既是一项必须坚持的基本原则和重要原则，也是人大工作的出发点和落脚点。既然如此，衡量人大工作的成功与否、优质与否，其标准当然要以人民群众的满意度为参照系数，因为群众心中有杆秤，自会对人大工作作出全面、客观、准确、公正的评判。人大工作若要体现人民群众的利益，就要紧跟形势，深化对发展规律的认识，对准全面建成小康社会新的目标，坚持人民利益至上，通过依法履职和充分发挥人大代表的作用来实现其以人为本、服务群众之理念。人大工作要善于运用法治思维和法治方式推动发展，围绕创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，搞好地方立法工作，及时制定属于人大职权范围的重大事项决定，强化对相关法律、法规执行的监督力度，认真做好代表工作、切实发挥代表作用。 要重视通过依法行使职责，加强经济社会发展重大问题和涉及人民群众切身利益问题的工作监督和执法监督力度，依法保障人民群众各项合法权益，激发人民群众参与全面深化改革、促进经济社会发展的主人翁意识，确保人民生活水平和质量普遍提高，实现精准脱贫，最大限度凝聚全社会推进改革发展、维护社会和谐稳定的共识和力量。具体说，地方立法应当从实际出发，充分体现人民的意志，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任，使所立之法明确、具体，符合本地的具体情况和实际需要，适应经济社会发展和全面深化改革的要求。在确定每年监督工作计划时，应当选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题和人民群众对本级“一府两院”工作集中反映的问题等来确定监督事项，使监督的事项既符合本地实际，也确属群众密切关注并且通过相关方面的努力也能够实现的事项。

上述“三三制”的提法，虽然不是很准确、很全面，也不一定适当，但就人大工作现状来看，如果能切实做到，对人大工作还是有所促进的，也能使人大工作做得风生水起、充满生机。

（作者单位：新疆维吾尔自治区人大常委会法工委）