地方人大常委会审议专项工作报告实行票决制的探讨与思考

宁方民

近些年来，一些地方人大积极探索实践无记名满意度票决制，有效地“量化”对“一府两院”工作的评价，增强监督的刚性和实效，取得了积极的实践效果。本文结合人大开展满意度票决制监督实践，重点从理论层面对地方人大常委会审议专项工作报告实行票决制的做法做一些探讨与思考。

一、票决制的概念表述

地方人大常委会审议专项工作报告实行票决制是指人大常委会对听取和审议“一府两院”专项工作报告或对“一府两院”落实人大常委会审议意见的工作情况等进行的一种表决和评价，实际上就是由人大常委会组成人员采用无记名投票表决的方式，对提请审议的某项工作的认定，以量化的形式体现常委会组成人员对该项工作的满意程度，是监督法实施后对工作评议方式方法的深化和延伸。

二、实行票决制的必要性

听取和审议“一府两院”专项工作报告，是监督法规定人大常委会监督的主要形式。依照法律规定，地方人大常委会每两个月至少要举行一次常委会会议，而每次会议的主要议题是听取和审议“一府两院”的工作报告，其中政府的报告占多数。从客观实际情况来看，常委会会议结束以后，“一府两院”对人大常委会的审议意见办理情况一般主动反馈的很少，办理的“动作”存在很大的应付性，所以，长此以往就形成了报告好与不好一个样、落实与不落实一个样。地方人大在实践中普遍感到，这样的监督既苍白无力，又尴尬无奈。要改变这种状况，引起“一府两院”对人大监督的重视，做到报告前积极准备、认真对待；报告后，高度重视人大常委会作出的决议、决定及审议意见，能积极采取有效措施进行整改落实，从而形成人大与“一府两院”的良性互动，不断提高人大常委会的监督实效，树立起人大监督的自信和权威。笔者认为，对听取和审议“一府两院”的专项工作报告进行满意度票决制不失为一个比较好的办法。同时，也是对现行的地方人大常委会议事制度和工作程序做进一步的改进和完善的有效途径。

三、实行票决制的法律依据

对专项工作报告实行满意度表决是履行宪法和法律赋予的职责，是加强对“一府两院”监督的需要。监督法第二章第八条明确规定：各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。安徽、河北、福建、河南、浙江等多数地方人大在制定监督法具体实施办法时，在听取审议“一府两院”专项工作报告部分，大多都有这样的规定：“提请常务委员会会议表决的专项工作报告，常务委员会组成人员半数以上不满意的，常务委员会应当责成报告机关在本次会议或者下次会议上作补充报告或者重作报告。常务委员会组成人员半数以上对补充的报告或者重作的报告仍不满意的，常务委员会应当作出相应的决议、决定。”因此，对“一府两院”的专项工作报告进行审议和提出意见、建议，表示满意的程度通过票决制体现出来，是人大常委会的职权和履行职责的重要形式，符合宪法和法律的规定。

四、实行票决制的重要意义

（一）实行票决制符合人大工作性质，顺应对人大的新期待，贯彻了地方党委支持保障人大依法行使监督权的要求。人大工作的主要特点是坚持民主集中制原则，严格依法按程序办事，集体行使职权，集体决定问题。实行“一人一票”的表决制度，正是由人大及其常委会的性质和工作方式决定的，是在工作中坚持民主集中制原则的重要体现。当前我国正处在社会利益关系调整、社会发展转型和全面落实依法治国的关键时期，人民群众对民主法治建设的要求越来越高，对于作为国家权力机关的人大及其常委会有效发挥监督作用寄予厚望；地方党委也迫切希望人大发挥好监督“一府两院”的职能，集体行使好人民赋予的权力，保证国家机关依法高效运转。

（二）实行票决制有利于促使人大常委会提高审议质量，强化人大监督职权，树立人大监督权威。多年来，地方人大常委会对“一府两院”提交审议的专项工作报告一般采用举手表决和鼓掌通过的方式，几乎全部“一致通过”；有的甚至在分组审议后就直接作出并通过审议意见，完全忽视或省略了对专项报告进行审议表决这一重要环节。从实际工作看，举手表决、鼓掌通过或者直接通过，虽然简单易行、便于操作，但其弊端显而易见。一方面阻碍了常委会组成人员真实反映独立意志的渠道，挫伤了其履职积极性；另一方面大大降低了人大常委会会议的审议质量和效果，长此以往人大常委会的审议就会形同虚设，这与地方人大及其常委会作为地方国家权力机关的地位不相符，与宪法和监督法赋予人大的职权不相称。因此，地方人大常委会在审议专项工作报告的基础上，增加满意度测评环节，增加了对“一府两院”工作的否定因素，它不仅会激发和重燃常委会组成人员依法履职的热情，还会大大增强人大监督的刚性和实效，树立人大监督权威。

（三）实行票决制有利于端正“一府两院”接受人大监督意识，树立人民至上的思想，促其依法行政、公正司法。过去人大听取和审议“一府两院”工作报告，多是程序性的，缺乏刚性制约。久而久之，报告单位也认为常委会审议专项工作报告只是“走走形式”“反正都会过”，以致敷衍了事、报喜不报忧，或避重就轻，泛泛而谈。人大审议的建议意见或是没人听，或是听了不带回，或是带回不管用，造成了“一府两院”及其部门单位轻视甚至蔑视人大工作的“恶劣”后果。引入票决制后，情况变得完全不一样了。由于将“面对面的透明”举手变为“无记名的暗地”划票，首先给报告人一个心理上的震慑，其次由于当场宣布表决结果，且将其存档备案，作为日后评议、考核等工作的依据，更让报告人“不敢怠慢”，使 “票决制”成为人大常委会促使报告部门改进工作的一个“杀手锏”。这些都有利于提高“一府两院”对人大监督工作的重视程度，认真对待常委会的监督行为，积极落实人大常委会作出的决议决定和审议意见，对“一府两院”和有关部门全面转变职能、认真履行职责、严格依法办事也起到了积极的推动作用。

五、基本做法

地方人大常委会审议“一府两院”专项工作报告实行票决制，表面看只是在审议的基础上增加了投票表决程序，但实际上这是一个环环相扣的系统性的工作，前期的调研、中期的审议、后期的落实都至关重要，都是关系票决制能否真正发挥实际效果的重要因素，因此要高度重视做好各项辅助和配合工作。

一是会前充分准备。要确保常委会对“一府两院”专项工作报告作出客观公正的表决，必须事先认真搞好专题视察或调研，全面、准确地了解真实情况。在每次常委会会议召开之前，要根据年度工作计划和主任会议研究确定的议题，组织熟悉相关工作情况的常委会组成人员、部分人大代表和专家有针对性地进行调查，通过听取“一府两院”及有关部门工作汇报，深入第一线进行实地察看，自上而下，多方联动，广泛征求不同层次、不同群体的意见建议，了解和掌握第一手材料，在认真分析研究的基础上形成调研报告，并于常委会会议召开7日前送达常委会组成人员，供审议时参考。

二是会中认真审议。认真听取和审议“一府两院”专项工作报告是人大进行满意度测评的关键环节，是能否客观公正地对“一府两院”工作作出评价的重中之重。为了提高常委会审议质量，尽量实行口头审议与书面审议相结合、分组审议与联组审议相结合的方法，并要适当延长会议审议时间。要实行重点发言人制度，根据常委会会议议题和组成人员专长确定重点发言人，发言人事先要参加议题调查、调查报告初审、联组发言、审议意见书的起草等工作，发言要言之有物、切中要害，让“一府两院”负责人及列席人员心服口服，不再轻视人大。同时，实行人大代表列席会议和公民旁听会议制度，以便常委会组成人员进一步了解相关情况。“一府两院”及有关部门主要负责人列席会议，听取意见，回答询问。

三是严格票决程序。为确保表决票合法有效，按照人大审议专项工作票决制的有关规定，表决票加盖人大常委会印章，根据审议专项工作报告内容设三个等次，即满意、基本满意、不满意。与会组成人员结合审议情况，在相应等次栏内划“√”，弃权的不划任何符号。投票表决应在常委会对“一府两院”专项工作报告审议发言结束后进行，由会议主持人组织投票表决，当场公布计票测评结果。满意和基本满意票合计超过组成人员三分之二的为通过，未超过三分之二或不满意票数超过二分之一的为未通过。

四是注重结果分类处理。对专项工作报告测评结果为满意的，工作报告予以通过。对专项工作报告测评结果为基本满意的，报告机关应根据常委会组成人员的审议意见进行整改，并及时向主任会议报告整改情况。对专项工作报告测评结果为不满意的，工作报告则不予通过，报告机关应限期进行整改，并在主任会议规定的时限内向常委会会议重新报告；常委会对专项工作报告再次进行满意度测评。会后，常委会办事机构汇总形成审议意见，连同表决结果向党委报告，向“一府两院”及有关部门反馈，提供给组织部门，作为评价、使用干部的重要依据；涉及垂直管理部门的，向其上级主管部门通报。同时，通过报纸、电视和刊物等新闻媒体向社会公开。

五是强化跟踪问效。如果“一府两院”针对未通过的专项工作报告进行了整改，但第二次报告仍未通过的，报告机关应向常委会主任会议作出检查，由主任会议根据检查情况对报告人或直接责任人提出处理意见：属于常委会任命的人员，可以对其依法提出质询案，由受质询机关负责人在常委会会议上进行答复；可以建议党委通过组织程序提出辞职、免职或撤销职务，由常委会会议审议决定；必要时依法启动罢免程序。不属于常委会任命的人员，由常委会建议党委采取组织措施。

六、探讨与商榷

为了更好地完善票决制，将票决制引向深入，进一步提高人大监督实效，笔者认为有必要就几个具体环节和问题，做进一步的探讨与商榷。

一是明确票决主体。票决制是人大常委会集体行使职权的典型表现方式，参与主体毫无疑问应该是人大常委会组成人员。列席会议的人大代表和其他相关人员可以在审议时发表自己的意见，引导他们畅所欲言，但由于列席的人大代表不是常委会组成人员，所以不能拥有投票权，不能参与表决。

二是合理划定票决范围。据调查了解，现在地方人大多数的做法是对年度内听取审议的“一府两院”专项工作报告都要进行票决制，可地方人大常委会一年中要听取审议的专项工作报告一般在10件左右，如果对这些工作报告都进行票决，恐怕力不从心，如果后期督促整改、询问质询等措施跟不上，就会使票决制的实际效果大打折扣，久而久之就会流于形式。鉴于此，我比较赞同一些地方人大有选择、有重点地进行满意度测评的做法，每年选取3至5项涉及改革发展稳定大局和人民群众关心关注的深化改革、法治建设、经济转调发展、战略性新兴产业发展、环境保护、民生保障等方面内容的专项工作报告，纳入票决制的范畴，突出重点，集中精力一抓到底，以实际成效取信于民。

三是对两次报告均未通过的处理。有部分地方人大常委会在“表决办法”里这样规定：被评为不满意的专项工作报告，整改情况经人大常委会再次投票表决仍不满意的，将撤销相关责任人的职务。我认为上述做法过于“冲动”，刚性有余，弹性不足，不利于改进工作，也不是票决制的本意和初衷。我比较赞成有些地方人大这样的做法：对再次报告仍未获得通过，人大常委会可以通过新闻媒体予以“曝光”。同时，报告机关应向人大常委会主任会议作出检查，由人大常委会主任会议提出处理意见。处理意见中应主要包括：视其情况对有关责任人采取询问或质询等刚性措施，并提请常委会会议审议通过。如果询问或质询程序走完后，报告机关的工作报告仍未通过，这时可以考虑启动罢免程序。

四是建立健全相关配套制度。票决制是一项系统的工作，要扎实有效地做好它，关键是要依照法律规定，完善地方各级人大常委会对“一府两院”工作报告实行票决的相关配套制度，修订完善《人大常委会议事规则》《听取和审议“一府两院”工作报告无记名投票表决实施办法》《人大常委会关于督促办理决议、决定及审议意见的办法》《审议意见转送反馈办法》和《人大常委会启动和实施询问、质询及罢免等监督工作的暂行办法》等，对常委会审议表决的事项、方式、步骤和办法作出统一而明确的规定，以便增强票决制的法定性和权威性。

（作者系山东省莱芜市人大常委会研究室副主任）