我国贸易政策制定应加强合规性审查

徐昕

2016年4月14日，中美两国签署了一份谅解备忘录，就美国申诉中国通过设立外贸转型升级示范基地和公共服务平台项目向有关企业提供出口补贴之事达成了和解。该谅解备忘录消除了美方对中方外贸转型升级示范基地政策的误解，确认中方的政策目标是为了鼓励外贸转型升级，而非为出口企业提供财政支持，并澄清了相关资金政策的支持范围，妥善解决了争议。本案凸显了中国在制定贸易政策过程中还有待加强对WTO合规性的审查。

1.案情

2015年2月11日，美国在WTO内就中国向某些企业提供的出口补贴措施向中国提出磋商请求。美国认为，中国通过设立外贸转型升级示范基地和公共服务平台项目向有关企业提供出口补贴，相关措施违反了WTO《补贴与反补贴措施协定》第3.1条a款和第3.2条。

本案争议焦点所涉的外贸转型升级示范基地始自2011年。在该年度，商务部发函（商贸函【2011】62号文件）决定在全国开展外贸转型升级示范基地培育工作，目的是为加快转变外贸发展方式，巩固贸易大国地位，推进贸易强国进程，提升外贸发展质量和水平。按照62号文件附件1《商务部外贸转型升级示范基地培育工作总体方案》，所谓外贸转型升级示范基地是指国家和地方重点扶持和发展的集生产和出口功能为一体的产业集聚体，具体分为三类：专业型示范基地、企业型示范基地和综合型示范基地。对于三类示范基地的认定，《总体方案》明确规定，主要指标之一是“基地的出口规模和水平”。在成功获得认定后，示范基地会获得特定的财政资助。这些财政资助特别包括公共服务平台项目。所谓公共服务平台，是指向基地内企业提供公共服务的服务提供商所创建的平台。实践中包括产品设计中心、公共试验检测平台、公共技术研发平台、公共认证及注册服务平台、农产品质量可追溯体系平台等。自2010年起，中央财政设立专项资金对各地建设的外贸公共服务平台提供财政支持，向基地内的企业提供优惠甚至免费的服务，或者直接提供现金补助。其相对应的法律文件分别是《财政部、商务部做好外贸公共服务平台建设资金管理工作的通知》以及《财政部、商务部外贸发展专项基金申请工作的通知》。为执行这两个系列的规范性文件，各地方政府的主管部门纷纷出台了管辖权范围内的地方性政策，用以对地方上的示范基地提供公共服务平台内的优惠服务以及以财政拨款形式体现的现金补助。

在美国到WTO就示范基地和公共服务平台出口补贴提出磋商请求之前，中国商务部已经连续3年组织了外贸转型升级示范基地的评选工作，共涉及农产品、轻工业、纺织品、医药品、新型材料、专业化工、五金建材等7个行业179个示范基地。

2.评析

本案案情的关键在于，判断中国政府通过示范基地和公共服务平台项目提供给基地内企业的财政资助是否构成出口补贴。首先，由于提供财政资助的主体为商务部和财政部以及地方上的商务厅和财政厅，因此其属于政府提供资助的范畴；其次，通过公共服务平台提供的优惠服务和现金补助分别为《补贴与反补贴措施协定》第1条补贴定义所明确列举的财政资助的形式，并据此授予基地内的企业一项利益；再次，通过公共服务平台提供的优惠服务和现金补助属于《补贴与反补贴措施协定》第2.1条a款规定的“授予机关或其运作所根据的立法将补贴的获得明确限于某些企业”，因此其也符合补贴专向性的要求。最后，《补贴与反补贴措施协定》第3.1条a款明确规定：法律或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴属于出口补贴，应予禁止。由于前述中央级的文件以及地方政府为执行此类中央级文件而出台的地方性文件明确规定了考察基地企业的主要指标之一是出口水平，因此，这显然构成法律上以出口实绩为指定标准的补贴。

综上所述，尽管中国政府向示范基地内的企业提供财政资助的目的是为了鼓励外贸转型升级，但其文件中的措辞实难逃脱《补贴与反补贴措施协定》所禁止的出口补贴的藩篱。

也正因如此，在最终达成的谅解备忘录中，中国政府承诺此前涉及通过示范基地以及公共服务平台提供优惠服务和现金补助的法律法规均不再有效；对公共服务平台提供的所有资助和其他财政支持已在中央和地方政府层面全部终止；并且今后新的关于示范基地的措施一律：（1）不出现任何与出口实绩相关的措辞作为基地项目的目的；（2）不出现任何与出口实绩相关的指定标准。

跳出本案的法律文本分析，我们注意到，此案发生于2015年年初，当时美国总统奥巴马正将严格执法作为其贸易政策的试金石，美国贸易代表办公室也采取各种方式，以确保中国及所有WTO成员遵守规则，促进美国中产阶级就业的稳定增长。本案的发生，一方面固然是中国的贸易政策本身存在瑕疵，但究其根本，是美国在缓步退出量化宽松金融政策之时贸易保护主义高涨所致。

3.结论

在贸易政策问题上，中国自为入世准备以来，一直在做相应的法律、法规和规章的清理、修改和完善工作。然而，由于贸易政策所涉范围和制定主体的层级均极为广泛，且由于涉及动态的国际经贸往来，大量的新政策也会在阶段性的集中清理后陆续出台，因此这项合规的“内审”工作长做长有，历久弥新。

另外，中国自加入WTO以来获得了巨大的制度红利，全球贸易份额稳步上升。而全球范围内主要国家在新一轮的金融危机之后正处于缓慢复苏过程中，这两种相反的趋势导致近年来中国和其他成员之间的贸易摩擦数量不断增加，强度也日益增大。其中，一个新的发展趋势是，欧美等西方国家诉华争端已经不限于具体产品、产业，而是越来越直抵我国政策和制度层面。在这种情况下，被诉措施往往更具行业辐射和普遍效应。

有鉴于此，中国在未来应继续加强贸易政策制定的WTO合规性审查，争取主动调整本国的贸易政策，以此减少出现贸易摩擦的隐患，并促进贸易政策与国际规则接轨，有效地推进开放型市场经济体系的建设，更好地应对新形势下的对外经贸关系。

编辑|王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.netendprint