基于网络治理的我国西南地区国际河流水能开发跨境合作机制研究

王　腾，邓　玛，马淼森

(河海大学 商学院，南京　211100)



基于网络治理的我国西南地区国际河流水能开发跨境合作机制研究

王腾，邓玛，马淼森

(河海大学 商学院，南京211100)

摘要：基于网络治理理论，结合开发现状，重点分析了我国西南地区国际河流水能开发跨境合作的网络治理结构，并以此为基础提出了互动与整合两大机制及具体执行体系，以期为西南国际河流水能开发跨境合作实践提供理论依据。

关键词：网络治理；国际河流；水能开发；合作机制

我国西南地区国际诸河水能资源蕴藏量丰富，达25 674×104kW，同时具备河道落差大、干流水能资源开发价值大、水能资源集中及综合开发利用目标单一等特点[1]。开发水能是我国西南地区及其相关国家脱贫致富和可持续发展的解决方案之一[2]。但是，开发面临着两方面的挑战：一方面是环境影响及环境跨境影响，来源于移民迁移、水文形势变化、水电工程建设以及水坝截流等[3]；另一方面是国际政治力量的影响，例如中缅合作开发的密松水电站就因种种原因被搁置。这两大挑战使得我国西南地区国际河流水能开发合作举步维艰。

国内的研究多是针对我国参与推动西南地区国际河流水能开发合作的战略思考[4]和外部性问题[5]以及水能开发合作的可行性与实现路径[6]等，但系统地进行国际河流水能开发合作机制研究的还不多见。

网络治理是网络中多元主体之间相互合作、协调的过程，以实现社会资源有效的整合与利用为目标[7-8]。作为一种新的公共管理模式，它在动态化、多样化和复杂化的我国西南地区国际河流水能开发新形势下能发挥出重要的功效[9]：将水能开发合作理解为多元主体之间的博弈，为我国西南地区国际河流水能开发合作机制的研究开辟了新路径。本研究结合现状，对网络治理理论框架进行创新，分析西南水能开发跨境合作治理环境、目标与结构，提出具体的合作治理机制，以期为我国水能开发跨境合作提供理论依据。

1水能开发跨境合作网络治理理论框架的构建

过去学者提出的网络治理的理论框架均由治理环境、治理机制与治理目标3个部分组成，其中治理环境包括需求不确定性、任务复杂性、交易频率与资产专用程度4重维度组成[10-11]。但是，在当今动态化、复杂化的水能开发合作中，依靠分析传统的治理环境来提出治理机制的模式已难以满足需求。我国西南地区水能开发合作已上升到战略的层面：一方面，水能开发是实现国际河流周边地区经济发展的战略选择；另一方面，也是实现国际河流周边国家电力战略转型的必要途径。因此，本研究引入“环境—战略—结构”的战略逻辑思维[12]，并对网络治理的环境、战略目标、结构、机制等方面已有的研究成果进行归纳总结，从战略视角对我国西南地区国际河流水能开发跨境合作网络治理框架进行调整。

如图1所示，我国西南地区相邻国家发达程度、合作动机及发展模式的差异以及生态问题、国际力量的博弈等因素导致了治理环境需求的不确定性。境内水能开发引起的国际反应以及对外水能合作出现的干预是目前水能开发面对的两大现实问题，具有任务复杂性的特点。各国之间边界的屏蔽效应阻碍了信息、知识、技术及人才之间的交流，增加了水能开发的资产专用程度。交易频率促使专用资产与隐喻知识在持续互动中发展，深化了水能开发跨境合作主体之间的信任，提高了合作的稳定性。因此，西南水能开发跨境合作的网络治理环境具有4重维度。本研究在此基础上提出了水能开发合作的治理目标。

图1　我国西南地区国际河流水能开发跨境合作

创造流域各国经济发展的战略机遇是水能开发重要的战略意图。随着周边发展中国家对能源需求的增大，围绕着国际河流展开的水能合作开发成为一种趋势，为我国与周边国家经济发展与产业升级提供了良好的战略机遇[13]。因此，协调、维护[14]与创造是我国西南地区国际河流水能开发的治理目标。

2跨境合作网络治理结构的构建

2.1网络治理结构模式

根据代理人的特征将网络治理划分为共享网络治理、领导网络治理及行政网络治理3种结构模式[15-16]。一方面，水能开发合作治理环境中的资产的专用性、高的交易频率以及治理目标中的协调与创造等因素对一种开放的、成员高度参与的开发合作治理结构提出了诉求；另一方面，治理环境中需求的不确定性、任务复杂性以及目标中的维护则需要一种相对集权的结构予以支持。依据威勒关于利益相关者的分类方法以及Clarkson关于紧密性维度的划分，将水能开发跨境合作网络治理主体分为社会性利益相关者与次要社会性利益相关者。前者包括政府、公众、水电企业；后者包括非政府组织与河流管理委员会。

一方面，水能开发跨境合作体现出一种分权与高度参与的结构模式：中国与西南各邻国政府通过外交互动，就水能开发合作进行协商，达成共识，增进互信，保障公众的基本权益，监管并支持水电企业在我国西南地区国际河流进行水能开发合作，同时公众之间的文化交流是改善和加强与周边国家关系的重要举措。此外，合作方通过一定的渠道参与水能开发决策与监督，提出自身利益的诉求，可提高开发的合理性。水电企业是水能开发的主力军，应在参与国政府的支持与监督下开展水能开发，并与当地政府建立友好的合作伙伴关系，同时与其他国家水电企业开展合作与技术交流，以达到互利共赢的目的。河流管理委员会主要工作是参与决策，协调水能开发过程中出现的冲突并对水电企业水能开发建设过程进行监督。非政府组织为分散的公众直接参与水能开发的协商、监督提供重要载体与平台。

另一方面，水能开发跨境合作的代理人存在于网络外部，对网络进行集权模式的监管。应由相关国家政府以及我国西南地区国际诸河管理委员会及非政府组织共同组成一个地区水能开发最高行政管理部门，对水能开发合作进行监管，并对水能开发合作网络的维护与运行承担重要的责任。例如，在处理水能开发引起的环境影响及跨境影响问题时，行政管理部门扮演仲裁者的角色，判定环境影响的主要责任人，并确定其向造成损失的国家进行一定程度的补偿。图2为我国西南地区国际河流水能开发跨境合作网络治理结构。

图2　我国西南地区国际河流水能开发跨境

2.2网络治理机制

共享型与行政型治理结构是辩证统一的，是在国际河流水能开发合作治理环境中实现治理目标的两种不同的结构模式。共享型治理结构中不同的主体共同参与水能开发决策、建设及经营，因此互动机制[11]是实现主体间密切联系、推动网络成员之间的合作与协调的主要机制。具体的执行机制包括不同主体间的协商机制与非政府的参与机制。行政型治理结构中水能开发的主管部门进行集权化管理，通过整合机制[11]提高水能开发过程的科学性、合理性及公平性。具体的执行机制包括水能开发的保障机制、环境管控机制以及利益补偿机制。图3为水能开发跨境合作网络治理机制。

图3　水能开发跨境合作网络治理机制

2.2.1互动机制

我国西南地区水能开发面临着环境影响及环境跨境影响的巨大挑战，由此可能导致在境内和对外水能开发时引发国际间矛盾与冲突。互动机制是有效缓和国际争端的有效措施。

1) 不同主体之间的协商机制。由于不同的利益主体在国际河流水能开发过程存在着不同的利益诉求，可能引发主体之间的冲突，因此相关国家政府、非政府组织以及大型水电开发企业基于决策与实施构成了一种协商结构，而公众、非政府组织基于意见表达与切身利益维护也构成了一种协商结构。协商机制的构建需要政治和社会环境的支撑，因此在水能开发跨境合作过程中，各利益相关国家的政府与企业需要积极推进协商机制的建设，提供良好的制度空间与环境，鼓励不同合作主体参与到水能开发协商中来。通过水能开发跨境合作多元主体的共同协商建立投资方案和选取评价指标体系，将传统的单纯追求经济效益的评价体系转为平衡经济、社会、生态等多方面效益的评价体系，以实现水能开发的多重效益与“生态文明”建设。

2) 非政府的参与机制。非政府组织长期活跃在水资源开发领域。例如，2009年在泰国曼谷多国非政府组织共同成立了以“拯救湄公河”为目标的国际非政府组织联盟。该联盟旨在敦促湄公河流域各国政府加强对湄公河的自然生态系统的保护。在水能开发过程中，通过建立非政府组织和公众参与决策、建设与管理的机制，可促进“社会和谐型水电工程”的建设。应充分做好生态与环境评估，倾听不同利益主体的诉求与意见，减少负面影响，形成了“建好一座电站，带动一方经济，改善一片环境，造福一批移民”的水电开发理念。

2.2.2整合机制

整合机制是通过有效整合西南各邻国资源为水能开发合作提供保障、实施管控，并对造成损失的地区与群体予以补偿的机制，应充分体现出水能开发的可持续性、科学性与公平性。

1) 保障机制。 我国水电企业在进行西南水能开发投资时需要承担一定的社会责任，除传统的经济、社会福利与公共事业等责任外，还包括一些特殊的内容。首先是对东道国生态环境的特殊责任。水能开发直接作用于当地的自然环境，对陆生生物与水生生物都会造成一定的影响，水电企业应加强对东道国环境的重视，这既是一种责任又是赢得企业形象的好时机。其次是将对东道国的贡献与自身利益绑定的责任。水电企业在一定程度上被视为在其他国家“掠夺”资源，并把损失留给当地居民，因此难免被东道国居民“敌视”。对水电企业而言，应该将对东道国的贡献与自身利益相统一，不仅与东道国政治、经济等领域的社会精英密切联系，还要与当地社会各界人士沟通交流，这对水能的顺利开发十分重要[17]。此外，保障机制还要求加强我国对境外水能合作开发的政府监管建设。水能开发跨境合作需要强力的政府监管来提供保障，以引导中国水电企业更好地进行境外水能开发投资[18]。

2) 管控合作机制。 目前，除了例如《赫尔辛基规则》《关于水资源的柏林规则》等国际水条约提供了法律依据之外，西南各国对环境管控合作重视程度还存在不足，只在少数经济合作条约的相关条款中对“管控”作了规定。正是由于水能开发跨界环境影响评价、污染控制等管控制度的不完善甚至缺失导致水能开发对环境影响的管控机制的建立缺乏必要的基础条件。因此，应建立国际水资源环境管控合作机制，即通过加强不同主体之间的资源整合，共同管控水能开发过程中对环境造成的破坏，包括对水电工程质量的管控及对生态环境污染的管控等。通过加强管控力度，将水能开发对环境的破坏降至最低。

3) 利益补偿机制。利益分配问题一直是水能开发过程中不同主体最原始的动机与最核心的问题。在利益分配过程中应始终坚持经济公平的原则，即实现多元主体之间的利益均衡，建立利益分配的长效补偿机制，以实现不同国家、地方、企业与个人的共赢，这是西南水资源开发的关键所在。

2.2.3互动机制与整合机制的辩证统一

互动机制是水能开发跨境合作共享型治理结构的内生机理。资产的专用性对互动频率的要求较高。应通过不同主体之间的知识、技术、信息的交流，降低合作壁垒。整合机制是行政型治理结构的重要保障，需求的不确定性使得水能开发主体难以发挥协同的效应，甚至会矛盾重重，阻碍开发合作的进程。任务的复杂性也对不同主体的资源整合、协同提出了要求。应通过整合机制构建不同国家之间的信任与互利的关系，形成多边合作方式，降低西南水资源开发合作的不确定性。整合即是本次互动的延续，同时也为下一次互动奠定基础，两者可同时改变水资源开发合作的既有条件，同时又在不断变化中寻求新的均衡，因此，两者是辩证统一的。

3建议

1) 应循序渐进地推动我国西南地区国际河流水能开发跨境合作及多元主体之间协商机制的建设。我国应采取由简单向复杂、低层次向深层次的方式循序渐进地参与到水能开发跨境合作的过程中。水电企业作为水能开发跨境合作的先锋，通过“企业-地方政府”层面的合作，首先拉开与其他国家地方政府的水能开发合作，这种未涉及“非传统安全”问题的开发模式更容易被接受。随着水能开发跨境合作序幕的拉开，利益主体之间应通过具体的协商资源与组织渠道有效缓解开发过程中的冲突与争端。我国作为水能开发跨境合作的主要参与者，应积极推动国际河流水能开发主体之间协商机制的建设，鼓励非政府组织参与水能开发的协商过程，从而提高在水能开发中决策的科学性、建设的合理性以及利益分配的公平性。

2) 应提高我国水电企业跨境水能开发的社会责任意识，加强政府对外水电投资的监管建设。我国作为水能开发跨境合作的主要参与者，应该发挥政府的主导作用，推进水电企业社会责任法制化建设，督导水电企业社会责任在水能开发投资中的实施。另一方面，水电企业作为水能开发的先锋，需要加强企业内部的道德建设，尊重并维护东道国的利益诉求，在东道国树立负责任的水电企业形象，参与并配合东道国的经济建设与社会发展。

3) 应促进水能开发中“生态文明”建设，加强对环境影响及跨境环境影响争议的管控。在水能开发过程中要注重生态文明建设，倡导“人与自然相和谐、经济发展与环境保护相协调”的理念，实现水能开发过程中自然系统和社会系统的“共生共兴”、流域国家与开发区域的“共存共融”以及利益相关者之间的“共建共享”。首先要建立完善的管控制度。借鉴欧洲多瑙河等国际河流的管控制度，建立适用于我国西南地区国际河流的环境保护合作的管控制度，如制定统一的环境标准、进行联合监测、实现信息共享等；其次要建立管控机构。管控机构将被赋予管理与控制的职能职责，并配套相应的措施予以保障，如奖惩制度、评估制度等。

4) 应遵循“搁置争议，共同开发”的原则，积极推动补偿机制的建设。我国应积极倡导“搁置争议，共同开发”的原则，推动跨境河流周边地区可持续发展，促进区域内国家和地区共享水能开发跨境合作带来的经济社会效益，形成互利互惠的区域经济合作关系。同时积极推动西南地区水能开发补偿机制的建设，维护地区公平、稳定与和谐发展。利益补偿的关键在于解决以下3个层次的问题：第一，确定对哪些利益相关主体进行补偿；第二，如何制定并参照相关的原则与标准进行补偿；第三，补偿的途径与方式应当如何确定。

本研究结合我国西南地区国际河流水能开发跨境合作的现状，创新水能开发网络治理的理论框架，分析开发合作的网络治理结构，提出了互动与整合两大机制及具体执行方案，在一定程度上解决了过去合作机制研究缺乏理论支撑的问题。同时，本文也存在着以下的不足：未对我国西南地区国际河流水能开发的信任机制的构建提出具体可行的方案，也未对于水能开发的具体执行方案展开深入讨论，还需要进一步研究。

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(责任编辑刘舸)

The Research and Development Based on Network Governance of Cross-Border Cooperation Mechanism of China’s Southwest International Rivers

WANG Teng, DENG Ma, MA Miao-sen

(Business College, Hohai University, Nanjing 211100, China)

Abstract:This article, based on the theory of network governance and the development status, focused on analysis of the network governance structure on the cross-border cooperation of the water power of China’s southwest international rivers, and based on this, the interaction and integration of the two mechanisms and the concrete system of implementation were proposed in order to provide the theoretical basis for cross-border cooperation of the China southwest international river’s water power development.

Key words:network management; international rivers; water power development; mechanism of cooperation

文章编号：1674-8425(2016)04-0060-06

中图分类号：TV212

文献标识码：A

doi:10.3969/j.issn.1674-8425(z).2016.04.011

作者简介：王腾(1991—)，男，江苏丹阳人，硕士研究生，主要从事网络治理、人力资源管理研究。

收稿日期：2015-03-26

引用格式：王腾，邓玛，马淼森.基于网络治理的我国西南地区国际河流水能开发跨境合作机制研究[J].重庆理工大学学报(自然科学)，2016(4):60-65.

Citation format：WANG Teng,DENG Ma,MA Miao-sen.The Research and Development Based on Network Governance of Cross-Border Cooperation Mechanism of China’s Southwest International Rivers[J].Journal of Chongqing University of Technology(Natural Science)，2016(4):60-65.