非传统安全视角下在华境外NGO监督管理研究

2016-05-28陈晓春王佑民湖南大学湖南长沙410082

桂海论丛 2016年2期

□ 陈晓春，王佑民（湖南大学，湖南　长沙　410082）

□ 陈晓春，王佑民
（湖南大学，湖南长沙410082）

摘要：改革开放以来，越来越多的境外NGO进入我国开展活动。不少境外NGO在我国扶贫、赈灾、环保、教育等诸多公益领域作出了重要贡献，但不能忽视部分在华境外NGO通过文化渗透、支持民族分裂势力、窃取机密信息等方式，对我国非传统安全造成严重危害。目前，对在华境外NGO的相关法律不完善及监管不力，不能抑制其对我国非传统安全的威胁，为此我国政府与本土NGO应多举措并举共同应对这一威胁。

关键词：在华境外NGO；非传统安全；监督管理

王佑民，男，湖南大学法学院硕士研究生，研究方向为非政府组织。

在华境外NGO是指在中国大陆地区开展各种非营利性社会公益类活动，而资金、人员和组织主要来自中国大陆以外的国家或地区，具有跨国特征或国际特征的NGO或非营利性组织［1］。境外NGO进入我国后，为扶贫、赈灾、环保、卫生、教育等诸多公益领域提供资金和技术支持，对我国社会发展作出了贡献。但部分在华境外NGO进行非法活动，对我国的非传统安全造成严重威胁。当前，如何充分发挥在华境外NGO对我国政治、经济和社会发展的积极作用，同时加强对其监管与规范，防范其对我国非传统安全造成的威胁，这是我国在面临新安全形势下的一项紧迫任务。

一、在华境外NGO发展及监管现状

（一）在华境外NGO发展现状

近年来，越来越多的境外NGO来华开展活动，但目前官方未正式统计其具体数目与活动情况。中国发展简报（China Development Brief，一家专门分析报道中国公民社会和非政府组织的动态和发展的NGO），在其官方网站上收录了329个在华境外NGO的名称、宗旨、进入中国的时间、联络人士、来源国别以及在中国的年度预算经费等。正如澳大利亚国际志愿者机构国家项目经理拉斯勒特（Glenda Lasslett）所说：“只有从中国发展简报及其所出版的相关材料中，才能了解中国非政府组织的发展情况。”结合该组织出版的《200家国际NGO在中国》《国际NGO在中国》等报告以及收集到的其他资料，我们可一窥在华境外NGO发展现状。

1.在华开展活动的方式灵活多样。根据我国现行的关于境外NGO的法律法规，大多数在华境外NGO都无法登记注册，取得法律上的合法身份并在华开展活动。但实际上，有众多境外NGO在华开展活动，这是因为其进入中国的方式灵活多样。一是部分境外NGO并不注册正式身份，而是通过自身寻找到的合适合作者签署项目协议，以投入资金与支持项目的方式支持合作者开展活动。二是通过在香港、澳门等地建立总部或分部，由此指导在大陆的项目运作。三是根据《关于管理外国企业常驻代表机构的暂行规定》的规定，在工商管理部门以外资企业的形式注册，在华开展活动。四是在华实施项目的过程中，通过设立专门的项目办公室指导项目，办公室因项目而设，项目完成即撤销。五是通过与中国政府或其授权机构合作开展项目，在中国设立办事处。六是按照中国现行的NGO登记管理制度，通过业务主管部门向民政部门登记注册，在华设立办事处，开展活动［2］。

2.合作对象的广泛性。一般来说，NGO开展活动，通过自身建立基层组织，发展会员，募集资金，这样的方式最为便利。然而我国现行的关于境外NGO的法律法规，规定其不能在大陆设立分支机构并吸收会员。因此，境外NGO大多会与我国国内的相关组织合作开展活动。它们在实践中寻找到的合作对象涵盖各类型组织，从中国共产党的各机构到政府各部门，从人大、政协等国家机构到工、青、妇等各人民团体，从高校、社科院等国家事业单位到民办科研教育等非企业单位，从政府部门主办的社会团体到来自民间的“草根组织”等等［3］。

3.在华活动的地域分布。境外NGO在华活动的地域呈现出以下特征：一是境外NGO在华的活动轨迹遍布全国各地。从北京、上海等大城市到西部边远贫困山区都可发现其活动的身影。二是西部少数民族地区一直是在华境外NGO活动的主要地区。三是在华境外NGO办事处和项目办公室等机构一般会设在直辖市或省会城市。因为直辖市和省会城市具有天然的便利性，在此开展活动，有利于及时获悉中国政府的政策变化并及时与相关部门取得联系，因而它们倾向于把主要负责机构设于此。

4.活动领域广泛，对我国社会的发展有着积极作用。随着进入我国的境外NGO不断增多，其活动领域也越来越广泛，由原来主要集中在教育、卫生、环保等少数公益性领域逐渐扩展到儿童福利、灾难预防和救助、教育、环境、少数民族、NGO发展与能力建设、生育卫生、社会政策和经济改革、残障人士照顾与培训以及志愿者服务等多个领域。

境外NGO因顺应了改革开放以来我国社会发展的需要，才得以进入我国并开展活动。一方面，境外NGO为我国社会发展带来了急需的资金、专业知识、技术、经验。另一方面，境外NGO积极参与我国的扶贫开发与公共危机治理、生态环境保护与建设、妇女儿童等弱势群体的权益保护。此外，其自身的发展模式、管理方式等成功经验对中国本土NGO的发展起到了典型示范作用，引导中国NGO发展步入正轨。

（二）我国政府对在华境外NGO监管现状及存在问题

境外NGO能够在改革开放后进入中国，因我国正进行经济建设，为实现经济发展，必须要有资金与技术作基础，而境外NGO进入中国带来了先进技术与资金，并致力于解决中国在发展过程中面临的各类社会问题。中国政府一直以来欢迎并支持境外NGO来华开展活动，但并未为其在华活动提供较完善的制度性保障。我国现已构建起以《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记暂行办法》与《取缔非法民间组织暂行办法》为主体的非政府组织管理制度，这也确立了我国政府管理NGO的模式即“归口登记、分级管理、双重负责”［4］。目前，我国仅有《外国商会管理暂行规定》《基金会管理条例》两部涉及外国商会和外国基金会的法规，而这两类NGO数量占整体比例小，大量其他类型的在华境外NGO管理法规尚属空白。这使得我国在管理在华境外NGO时，只能沿用管理国内NGO的模式，但这一模式存在着不少问题。首先，在登记注册方面，设定了在华境外NGO必须挂靠在业务主管单位才可登记注册等高门槛，致使多数在华境外NGO没有依法登记，或者到工商部门进行变通登记。这都使其无法获得法律上的合法身份，既妨碍其活动的开展，也不利于我国政府将其纳入到法律的有效监管之内。其次，监管机制不健全。在华境外NGO的监管涉及到多个政府职能部门与党的相关机构，管理部门碎片化，管理分散，各部门间职责分工不明确，存在着监管职责交叉和模糊地带等情况，还存在着机构间的协调合作等问题。再次，日常监管虚化。目前的管理模式是重入口、轻监管，将工作重心放在入口管理，而对其日常活动缺乏监管。最后，处罚机制缺失。现行的法律中，针对违法的在华境外NGO没有相应具体的处罚办法与处罚权的明确规定。公安部门虽有权对违法的在华境外NGO进行处罚，但当其以外事活动的形式开展活动时，往往让公安机关束手无策。

二、在华境外NGO对我国非传统安全的威胁

对在华境外NGO相关立法的不完善与监管缺失对我国产生了某些消极影响，尤其是对我国非传统安全造成威胁。非传统安全（Nontraditional Security）是指区别于传统政治军事安全，又能对国家安全造成实质影响的更加广泛意义上的安全，也可以简单理解为从传统的政治和军事领域扩大到经济、文化、科技、社会和环境等各个领域的综合性安全，由此引出经济安全、金融安全、文化安全、信息安全、能源安全、生态安全、社会安全等多种概念［5］。

新时期我国所面临的安全形势已然不同，非传统安全威胁对我国的稳定与发展构成了巨大挑战。随着在华境外NGO的数量与规模不断扩大，其活动领域已涉及到我国社会生活的各个领域，这些组织种类繁多，价值追求各异，在华活动已成为影响我国非传统安全的重要因素。

（一）在华境外NGO对我国进行文化渗透

文化是一个民族的标志，是维系民族和睦、国家稳定的基础。要改变一个国家，首先应改变其文化，因此，保护一国的文化安全有着重要的现实意义。当前，某些西方国家为达到西化中国的目的，不断对我国进行文化渗透，而在华境外NGO是其推行文化渗透战略的重要工具。

首先，在思想领域，大力宣传市民社会理论，以促进非政府组织理论与实践的发展［6］。市民社会理论产生于西方，是西方社会的主流思想，境外NGO在华传播市民社会理论，是西方国家为达到改造我国社会、西化中国目的的手段之一。其次，在政治文化领域，积极向我国基层推广西方民主理念与民主制度。我国农村人口为6.2961亿，占我国人口总数的46.27%［7］。若接近我国人口一半的农民接受了西方的民主制度与文化，我国的主流意识形态也将改变。正因为这样，某些在华境外NGO积极在我国基层输出西方民主。例如，美国国际共和研究所是第一个在我国参与村民选举的境外NGO，其活动涉及到我国村民选举的整个过程。该组织也表示，村民选举过程及其所积累的经验可为深层次的政治改革提供基石。此外，还有众多的环保、扶贫类公益境外NGO在华从事公益类事业，同时宣扬西方的文化价值观，对我国进行文化渗透。再次，在宗教信仰领域对我国进行宗教渗透。例如，长期在华从事教育、西部扶贫和卫生等公益事业的爱德华基金会，主要由国外及香港的基督教徒资助，一度成为联络外国势力在中国高校布道传教的主力［8］。某些宗教性质的境外NGO来华从事公益性事业，因其活动的公益性，受益民众易于接受其活动中宣扬的西方宗教信仰等价值观念，因而西方国家政府加大对这类组织的资金支持，使之成为西方国家对我国进行文化渗透的主要手段。

（二）在华境外NGO支持民族分裂势力，插手香港事务

民族团结、国家统一是我国各族人民的共同心愿，也是我国社会经济稳定发展的基本前提。部分在华境外NGO对我国进行文化渗透的同时，积极配合本国政府对我国实施分化战略，支持藏独、东突与台独等民族分裂势力从事危害我国安定与统一的活动。根据美国国家民主基金会网站公布的2014年报告，该组织在当年对“疆独”组织“美国维吾尔人协会”与“世界维吾尔代表大会”的资助分别为29万美元和27.5万美元，同时资助“国际声援西藏运动”“自由西藏学生运动”“西藏妇女协会”等“藏独”组织。有专家指出，美国国家民主基金会对包括“藏独”“疆独”在内的反华分裂势力资助金额超过500万美元［9］。境外NGO如人权观察，作为达赖势力集团的积极支持者，公开诽谤我国的西部大开发战略，称该战略对西藏生态环境造成了威胁和破坏，抹杀了西藏文化特性，并强行要求我国政府与达赖集团开展对话。“东突”“藏独”等民族分裂势力的兴风作浪，离不开某些在华境外NGO的支持。

某些在华境外NGO积极插手香港事务，企图破坏我国的“一国两制”制度。香港回归以来，经济发展迅速，社会稳定，彰显了“一国两制”的强大活力。但部分西方国家利用在华境外NGO，积极插手香港事务。2014年9月，香港发生的“占中”事件是违背“一国”原则、公然违反香港现行法律的非法活动。这一活动背后，就有在华境外NGO的影子。据英国广播公司报道，国际人权组织早在2014年就支持“占中”，通过开设小型课堂传授示威中的行为规范，希望通过非暴力行动，达到对抗当局的目的。此外，由美国政府资助的国家民主基金会（NED）自1995年起就开始资助香港的反对派组织，总资助金额超过395万美元。NED旗下的美国国际民主研究院（NDI）更是在2006年就在香港为推动“占中”做准备，继而在2007年启动青年公共参与计划。2012年NED拨款46万美元给NDI，用于推动香港学生参与街头政治。香港中文大学的“香港美国中心”，在2014年3月举行了两天一夜的“工作坊”，名正言顺地培训大学生作为“占中”骨干［10］。“占中”虽以失败告终，但对香港的法治根基、民主发展、国际形象造成了严重损害。在反思香港事件时，不应忽略在华境外NGO这只幕后黑手。

（三）在华境外NGO窃取机密信息，危害我国信息安全

部分在华境外NGO还承担为本国政府搜集情报的任务。它们或以与我国政府部门、高校进行课题研究的名义，收集机密情报；或以生态保护考察、环境污染调查的名义收集军事情报；或以项目考察之名搜集敏感信息，等等。如某在华境外NGO以医学援助为名，在我国大别山等地区，通过免费抽血体检等方式，获取我国人口的基因资源，西方某公司仅凭上述基因资源，研发治疗哮喘病、糖尿病和高血压等疾病的药物，就获益1亿多美元。中国遗传学“泰斗”谈家桢院士曾向国家领导人建言，称我国人类基因流失情况已十分严重，如再不采取有力措施，我国基因资源将被掠夺殆尽［11］。境外NGO在华活动已涉及到我国社会生活的方方面面，其活动可达到我国边远贫困山区，搜集到甚至我国官方尚未统计的信息，为本国政府和公司决策提供信息支持。

三、加强对在华境外NGO监督管理的思考

（一）政府层面

1.完善境外NGO监督管理的法律法规。目前我国针对在华境外NGO监管的法律法规不完善，是导致政府对其监管不力，从而对我国非传统安全造成威胁的主要原因。目前，国家已开始注意到对在华境外NGO监管立法的缺失。2014年12月22日，境外非政府组织管理法草案已提请全国人大常委会审议。2015年4月，《中华人民共和国境外非政府组织管理法（草案二次审议稿）》面向社会征询意见。从该草案二审稿来看，该法案存在着诸多问题。例如，如何界定在华境外NGO？如何界定境外NGO的“境内活动”？如何处理与现有其他法律法规的关系？如何界定境外NGO代表机构的法人资格？这些问题都有待解决，以便进一步完善这部管理法。

2.建立在华境外NGO信息库。目前我国政府对在华境外NGO监管不力的重要原因在于对其基本情况缺乏必要了解，而建立在华境外NGO信息库是掌握其基本信息的有效手段。该信息库的建立，有利于我国政府相关部门了解在华境外NGO的整体情况，掌握其活动信息，有针对性地加强监管，防范其对我国非传统安全的危害。可由民政部牵头，税务、公安、外事、银行等在华境外NGO管理部门一并参与信息库的建设与维护，信息库应做到网络互通、数据共享、信息联网。信息库的建立，首先，要明确信息库应录入包括在华境外NGO的基本情况及其活动在内的基本信息。其次，要进一步明确相关单位的职责，落实经费，选择研发单位，制定信息库的使用规定。再次，要统筹规划信息库的定位与功能。最后，还应明确信息库功能新增和数据的更新、跟踪反馈等问题。

3.明确在华境外NGO监管主体。目前，我国政府对在华境外NGO采取“双重管理”体制，即由登记机关赋予其身份合法性，业务指导机关对其具体活动进行监管。然而，对在华境外NGO的管理涉及到政府多个职能部门，监管主体的多元化以及职责分工的不明确，很容易陷入“集体行动的逻辑”，各部门间相互扯皮、互相推诿，反而会出现监管真空，因而必须改善这种管理体制。可以由分管民政工作的副总理牵头成立中央在华境外NGO管理委员会，民政部、工商行政管理总局、税务总局、国务院扶贫办、公安部、宗教局等相关部门的副职担任委员，具体工作由相关部委的司局级副职承担。各省按此成立省级在华境外NGO管理委员会，省管理委员会负责管理在一省内活动的在华境外NGO，跨省活动的在华境外NGO由中央管理委员会负责或指定，相关法规、政策的颁布、解释与资质认定等重大事项由中央在华境外NGO管理委员会负责。

两级管委会均实行归口管理，具体工作由相关部门执行。具体来说，由民政部门负责登记注册与身份备案，工商行政管理主要针对以境外企业而非NGO的形式登记的组织；外国专家局负责外国来华专家而非组织；由在华境外NGO活动涉及领域内的业务主管部门负责项目的审查、管理与监督工作，若其活动横跨多个领域，由在华境外NGO管理委员会指定负责管理的部门；公安机关主要承担反渗透、反颠覆、反破坏工作，负责处理在华境外NGO的非法活动。在华境外NGO管理委员会的职责在于确保各相关部门在规定职责范围内承担对在华境外NGO的监督管理责任，在于确定各相关管理机构的监管责任与权力，理清各管理机构关系，建立各部门间有效的协作机制。

4.加强在华境外NGO的日常监管力度。在华境外NGO种类繁多，背景复杂，其活动方式、组织结构各不相同，进入我国有着不同的活动目标。完全放任境外NGO在华活动将危害我国非传统安全，需加强对其日常监管力度。

首先，应完善在华境外NGO的注册登记制度。现行的双重登记管理制度必须进行改良。要么废掉它，实行登记制度；要么进行有效的改良，境外NGO易于找到主管单位，同时也让主管单位既没有承担过大责任，又能在如无可以说明的理由时，不得拒绝提供同意函。这样可将在华境外NGO纳入到我国法制的有效管辖范围之内，使其能得到我国法律的有效保护，又能实现我国政府对其进行有效管理。其次，建立在华境外NGO项目审查制度。建立起完善的项目审查制度，从项目的设计、申请、实际运行、投入资金和参与人员、可能获得的信息等各个方面进行调查，实现“事先审查、事中监督、事后审核”。保障项目的运作符合设计初衷，保证在华境外NGO在发挥其对我国经济社会发展积极作用时，不会对我国的非传统安全造成威胁。尤其注意审查在华境外NGO的资金状况，规定其在每年的特定时间内按照规定，向监管机关通报该组织在该年度内收到的资金与其他资产数额，以及下一年度的预算和使用目的。对受境外NGO资助的本国NGO也应加强监管，本国NGO应通报资金来源及使用情况。这种严控在华境外NGO资金使用情况的举措，将有效切断从事危害我国非传统安全的在华境外NGO的物质基础。再次，对从事危害我国非传统安全活动的在华境外NGO，坚决按照法定程序给予相应处罚。

（二）本土NGO层面

1.发挥本土NGO对在华境外NGO的监督作用。境外NGO在华开展活动，一般都会选择我国本土NGO作为项目合作伙伴，因而本土NGO较为熟悉其组织情况以及项目运作。本土NGO应利用自身优势，对境外NGO在华活动进行监督。本土NGO可以通过承接政府转移的部分境外NGO管理、服务职能，通过政府相关部门的授权，使本土NGO能够收集、整理、发布在华境外NGO的运作信息，并构建评估指标，结合我国的实际情况，对其开展的活动进行独立、公正、可靠、透明的评估，结果向社会公布，使政府与民众能够及时了解在华境外NGO组织情况及其在华活动信息。

本土NGO承担对在华境外NGO的监管与服务职能，一方面能够为在华境外NGO提供高质量的服务，推动公益项目的顺利进行。这是因为，本土NGO可为在华境外NGO提供及时、有效的信息，并通过培训使其更加熟悉中国各地的实际情况，推动项目的实施。另一方面，本土NGO可以起到桥梁与纽带的作用。本土NGO可以代表在华境外NGO向政府表达诉求，使政府的相关政策更符合在华境外NGO实际，从而确保政策的实际执行。此外，本土NGO还能将国家的各项法律法规传达给在华境外非政府组织，并督促其有效执行。这样既有助于境外NGO在华活动的开展，也能减轻其对我国非传统安全的威胁。

2.培育本土NGO，实施走出去战略。西方国家政府与NGO相互配合，对华施加影响，意图使中国按照它们所希望的路径发生改变。从源头来看，决策起点在境外，在华境外NGO只是执行工具。因而要消除在华境外NGO对我国非传统安全的威胁，不仅要加强对其监管，还必须从源头对其施加影响。本土NGO“走出去”是重要的战略举措，它有利于提升国家软实力。NGO因其自身的民间性、非政府性更容易得到西方普通民众的接受，有实力的中国NGO应积极开展对外活动，阐释我国的传统文化精髓与发展理念，特别对“中国威胁论”“中国人权”等西方社会广泛关注的问题做出有针对性的阐释，阐明中国和平崛起的发展道路以及在发展过程中为改善民生与保障人权而做的努力，从而增进国外民众对中国的了解，从源头上减少西方民众因不了解或误解而对在华境外NGO从事危害我国非传统安全活动的支持。

中国本土NGO实施“走出去”战略，还需增强自身实力。我国本土NGO起步晚、发展不成熟，所以需要我国政府引导和培育本土NGO。首先，完善NGO的相关法律法规及配套政策，为其发展创造良好的环境。其次，根据我国政府职能转变的需要，各级政府要逐步将部分行业管理、城市社区的公共服务、社会慈善和社会公益等职能转移给NGO［12］，为我国本土NGO赢得发展空间。再次，将我国本土NGO纳入公共服务合作体系，政府购买其提供的公共服务，从而使得本土NGO获得发展所需的资金。

参考文献：

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［6］穆海深.国际非政府组织对中国国家安全的影响及对策分析［D/OL］.东北师范大学，2011：17-18.［2016-02-01］.http://10.140.1.245/kcms/detail/detailall.aspx？filename=1012291910.nh&dbcode=CMFD&dbname =CMFDLAST2012.

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［8］黎尔平.多维视角下的国际非政府组织［J］.公共管理学报，2006（7）：84.

［9］美国一基金会在俄不受欢迎，为“疆独”组织金主.［EB/OL］.http://news.sohu.com/20150730/n4178037 43.shtml

［10］宋鲁郑.香港“占中”是失败的颜色革命.［EB/OL］.http://www.guancha.cn/SongLuZheng/2014_12_11_ 303029.shtml.

［11］李斌.中国生物资源不是“唐僧肉”［J］.瞭望，2000（38）：15-17.

［12］廖鸿，石国亮.中国社会组织发展管理及改革展望［J］.四川师范大学学报（社会科学版），2011（5）：52-58.

责任编辑李建良

中图分类号：C93

文献标识码：A

文章编号：1004-1494（2016）02-0057-06

收稿日期：2015-12-06

基金项目：国家社科基金重点项目《我国政府对境外非政府组织分类管理研究》（13AZZ009）的阶段性成果。