打造阳光政府 依法推进信息公开

吕艳滨

公开透明是法治的基石，是推进依法行政、建设法治政府的重要保障。2014年，中国社会科学院法学研究所法治指数创新工程项目组对国务院部门、省级政府、计划单列市政府2014年实施政府信息公开制度的情况进行了第三方评估。评估结果显示，各级政府的政府信息公开水平有了明显提升，但也存在一些需要解决的问题，应当在今后逐步加以完善。

各级政府在信息公开方面取得的成就

政府信息公开工作成为政府治理的新手段。公开政府信息，不仅是打造阳光政府的要求，也是政府治理的重要手段，是体现治理能力现代化的重要方面。2014年，国家出台了多项法规，进一步明确将公开政府信息作为政府管理的重要手段。如《企业信息公示暂行条例》 《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见（试行）》《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》（国办发〔2014〕56号）等都将公开作为加强监管执法的重要方面。“公开”成为2014年转变政府管理理念与管理方式的新路径与新手段。

信息公开平台建设整体较为规范。门户网站是公开政府信息的第一平台，一些地方政府还探索建立政府信息公开的集中平台，如广东省的网上办事大厅、浙江省的“浙江政务服务网”等。新闻发布会成为政府信息发布的权威渠道，不少行政机关已经形成了较为频繁的新闻发布机制。微平台正成为发布政府信息的新渠道。此外，政府信息公开栏目及要素配备普遍较为齐全。

重点领域信息公开取得显著成效。首先，规范性文件发布较好。政府机关普遍都在门户网站设置了栏目，集中发布所制定的规范性文件，不少地方政府公开规范性文件备案审查结果，提升规范性文件的公开水平。其次，行政审批信息的公开水平较高。2014年，中编办网站发布了各部门行政审批事项清单，极大地促进了国务院部门的行政审批事项公开。地方政府普遍能通过行政服务中心网站、专门的行政审批网站或政府网站在线办事栏目，公开行政审批事项、办理过程和办理结果。最后，行政处罚信息公开取得重要突破。不少行政机关公开了全部类别或者部分类别的行政处罚案件信息，披露了处罚依据、当事人姓名或者企业名称及主要违法事实、处罚结果等。宁波市政府“阳光执法网上服务大厅”、青岛“青岛市网上行政处罚服务大厅”等在集中发布本地行政处罚信息方面都做得较好。

政府信息公开申请渠道较为畅通。验证显示，绝大多数机关的依申请公开渠道是畅通的。有的部门还积极探索依申请公开的形式，如卫生和计划生育委员会公示了过去的典型申请与答复，提示申请人注意申请规范性并对可能的答复结果作出合理预期。国家宗教事务管理局接到申请，不仅按时答复，还将申请的信息及时转为主动公开信息，在网站公示。

重要政策法规的解读较为准确及时。不少行政机关十分重视重要政策法规的解读工作。56家国务院部门中，有38家部门在门户网站设置了专门的政策法规解读栏目。地方政府方面，计划单列市政府均在门户网站开设了政策解读栏目，省级政府中有26家开设了此栏目。宁波市政府的“宁波市企业政策查询平台”在市本级及所属部门发布的每一条政策法规后附有“政策解读”子栏目，提供解读信息以及主管部门的联系电话，方便企业电话咨询。

主动回应社会关注的热点问题。不少行政机关较为重视对社会关切问题的回应，在门户网站开辟了专门的回应栏目。有的行政机关注意及时掌握公众关切的问题，对舆情进行研判，提升回应的“精准度”。不少政府部门面对热点问题时能够主动、及时地做出回应。回应的形式也趋于多样，如接受新闻媒体采访、采用官方微博、发布通报、门户网站、召开专门新闻发布会等。积极主动地回应社会热点及社会关切的问题，正在成为各行政机关政府信息公开工作的新任务、新常态，不仅提升了各级政府的公信力，还拉近了与人民群众的距离。

政府信息公开目前尚存在的问题

政府信息公开虽然取得了很大的成就，但也面临不少问题，与公众的需求及构建法治政府、服务型政府的要求还有一定的差距。

机构建设无法适应公开需要。政府信息公开工作是一项专业性极强的工作，需要从法律、管理、传播等角度综合加以考量。但目前政府信息公开机构建设不到位，绝大多数行政机关没有专门的机构和人员负责政府信息公开工作，严重影响了行政机关政府信息公开的水平。

多头管理制约了公开效果。在一些行政机关，政府信息公开的工作由办公厅（室）负责，新闻发布会、微博微信的部门由新闻宣传部门负责，门户网站则由信息中心管理，热点回应归口为宣传部门或者专门的舆情监测部门。甚至有的地方门户网站与政府信息公开的管理机构分离，有的地方建有多个微信平台，且分属不同的部门管理。这导致信息公开容易出现内耗、公开口径不一、前后矛盾等现象，影响政府公信力。

主动公开水平还需提升。部分行政机关门户网站的政府信息公开栏目建设不够规范。一是公开栏目需要配置的公开依据、公开目录、公开指南、依申请公开、年度报告等基本要素不齐。二是公开目录的有效性和便民性有待提升。抽查发现，个别行政机关的信息链接无效，一些部门的目录信息未做分类、未配置检索功能。三是许多部门的公开目录未能包含本级政府门户网站中发布的政府信息，目录与门户网站建设“两张皮”的现象十分普遍。

重点领域的信息公开水平有待提升。如不少部门门户网站的规范性文件栏目设置混乱、发布无序、文件效力难辨识。在权力清单方面，各部门公开的本部门审批事项与同级政府发布的行政审批事项清单不一致，国务院部门普遍未公开行政处罚事项清单，行政处罚结果公开不细。政府信息公开工作年度报告对主动公开、依申请公开的一些重要数据披露不详，一些部门历年年度报告的结构、内容雷同，缺乏新意。

依申请公开的说明与答复待规范。部分行政机关没有提供依申请公开说明，或者说明不准确、不全面;部分行政机关提供的申请渠道单一，有的行政机关提供的在线申请系统运行不畅通;部分行政机关未按期作出答复，其中一个主要原因是内部公文流转导致有关部门实际收到申请时间较晚;部分行政机关答复不规范，不出具书面答复、不说明理由、不告知救济途径的现象比较普遍;对同类申请的答复标准不一，不公开的理由各不相同。endprint

重大政策文件的解读信息公开尚需加大力度。部分行政机关的政策解读栏目的解读信息主要是上级部门作出的解读，缺少对本地方文件的解读。许多机关发布的解读内容多来源于当地新闻媒体的报道，缺乏政府主导的全面性解读。且多数解读只是把制定有关法规、规章及规范性文件的说明照搬到网上，形式呆板，信息量有限。

回应热点事件的水平还有待提升。对热点事件和社会关切的回应，主要存在以下问题。回应程式化、有头无尾，“不太清楚” “不好回答” “不知情需请示领导”等成为主要回应内容。有的回应未抓住重点，避谈核心问题，回应后仍然疑点重重，难以消除公众质疑。

地方政府工作部门的信息公开水平亟待提升。各省、市政府本级的公开工作都已经相对规范，但其所属部门的公开水平还有待提升。不少地方的行政服务中心、环境保护部门、食品药品监督管理部门、财政部门、国土资源管理部门、政府法制办等的门户网站建设水平不高，公开栏目设置不到位，申请渠道不畅通。

完善政府信息公开工作的建议

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，坚持以公开为常态、不公开为例外原则，推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。政府信息公开也是实现治理体系和治理能力现代化的重要路径。今后，进一步加强政府信息公开工作，还应做好如下工作：

第一，加强并整合政府信息公开工作机构。建议各部门在不增加人员编制前提下，设法成立专门的政府信息公开工作机构，安排专门人员负责，并有机整合政府信息公开、网站建设、微博微信运行维护、舆情观测与应对等职能。

第二，逐步明确主动公开重点领域的公开标准和要求。建议进一步明确相关信息的公开要求、标准以及政府信息公开专门栏目的建设要求，梳理并制定主动公开的事项清单，提高公开的操作性。

第三，行政机关需要养成主动发声的习惯，使政府形象更开明、更开放。应善于运用新闻发布会、微博微信等主动对外发声，结合舆情研判，找准公众的关注点，改变生硬、冰冷的模式，运用动漫等传播手段，拉近与人民群众的距离。

第四，进一步加强依申请公开工作。建议结合《条例》修改，理顺依申请公开处理流程，明确申请条件及收到申请与受理申请的关系，建立疑难、重大、繁杂申请会商机制，定期开展培训，提升处理申请的综合能力。

第五，建议各级政府办公厅（室）进一步加大对本级政府信息公开工作的指导、督查力度。各级政府办公厅（室）在做好本级政府的公开工作的同时，还需要整体推进本级政府下属部门的信息公开工作，确保本地方的政府信息公开工作整体有序推进。

（作者为中国社会科学院法学研究所副研究员）endprint