农村建设用地低效利用的影响因素分析——以广州市天河区和白云区为例

郑沃林 , 田光明

(1.广东工业大学 管理学院，广州 510520；2.广东省土地开发储备局，广州 510635)

农村建设用地低效利用的影响因素分析
——以广州市天河区和白云区为例

郑沃林1, 田光明2

(1.广东工业大学 管理学院，广州 510520；2.广东省土地开发储备局，广州 510635)

在调查问卷与实地访谈基础上，利用有序Probit模型探究广州市天河区及白云区农村建设用地低效利用的影响因素。结果表明：位置、产权、产业、历史、基础设施、审批、经营、管理、利益分配及经济形势等因素构成经济快速发展地区城乡结合部农村低效建设用地形成机制的因素群组，位置、产业、产权、历史、基础设施及审批等因素是影响农村低效建设用地形成最为强烈的关键因素。通过建设城乡统一的土地市场,加快集体土地确权登记颁证,制定农村低效建设用地认定标准与程序,积极稳妥解决历史遗留问题,加强二次开发利用的监管及简化审批流程。

农村建设用地；低效利用；影响机制；有序Probit模型；广州市

0 引言

随着城市化及工业化的发展，建设用地“摊大饼”式的外延扩张趋势得到明显遏制，但内涵挖潜的集约式发展有待提高，尤其在经济快速发展地区城乡结合部的农村区域内，存在大量的低效建设用地。据统计，我国农村低效建设用地比重高达10%～15%，农村空心化、土地不当利用及低收益等低效利用问题日益凸显[1-3]。广州市从2000年至2015年底，农村人口减少近一半，但农村建设用地反增75%，人均农村建设用地是人均城市建设用地的4倍，其中，“闲、散、乱”用地面积占农村建设用地面积的60%以上，用地的投资开发利用强度不足，土地利用方式单一，利用效率普遍低下[4-5]。可见，农村低效建设用地是制约我国建设用地利用模式转变的关键。

目前,关于农村低效建设用地的研究已经成为土地科学领域的研究热点，这些研究主要体现以下领域：一是基于RS、GPS及GIS等空间信息技术手段分析农村建设用地等的合理调控[6-10]；二是运用BP神经网络、TOPSIS等模型评价农村建设用地的利用现状[11-14]；三是针对“空心村”、经营性用地闲置等农村建设用地低效利用问题探讨二次开发策略[15-17]。疏理相关文献可以发现，我国农村建设用地低效利用的影响因素研究主要集中在上述研究成果中，且过于笼统，立足点多为“一户多宅”、村民迁入城镇、人地挂钩政策等因素造成农村建设用地的低效利用。可见，现有的农村建设用地低效利用影响因素研究的对象大部分为典型的农业区或欠发达地区的村落，对于经济快速发展地区城乡结合部的农村建设用地低效利用影响因素研究相对不足。

实际上，经济快速发展地区的农村低效建设用地形成有别于传统意义上的农村低效生产性用地(主要为农用地)或生活性用地(主要为宅基地)，也不同于现代意义上的国有低效建设用地，而是伴随城市化及工业化快速演进历程中土地资源受限而产生的，受到经济因素群组(经济形势、产业引导等)、非经济因素群组(研究区域的自然、历史、管理等)、内部因素群组(产权、利益分配、经营等)及外部因素群组(社会、审批、区位及基础设施等)等因素群组的综合影响，从而出现经济快速发展地区城乡结合部农村建设用地的产业类型、物业收益、用地效益等均劣于同片区同期国有建设用地的现象[18-22]。

综上所述，对经济快速发展地区的农村建设用地低效利用因素研究具有重要的理论意义和应用价值。一方面能够丰富现有关于经济快速发展地区的农村建设用地低效利用因素的研究内容；另一方面通过探究影响经济快速发展地区的农村建设用地低效利用的因素，可以为政府部门制定促进农村低效建设用地二次开发政策提供借鉴。

以经济快速发展地区广州市的天河区和白云区为例，通过问卷调查及实地访谈，探究影响经济快速发展地区城乡结合部农村建设用地低效利用的因素群组，主要分为受访者对所在区域农村建设用地利用状况的认知及对所在区域农村低效建设用地成因的认知。在此基础上，借助有序Probit模型分析影响经济快速发展地区城乡结合部农村建设用地低效利用因素群组的各因素对农村低效建设用地形成作用的强烈程度，再结合调研成果深入分析影响经济快速发展地区城乡结合部农村建设用地低效利用的关键性因素，并提出具体建议。

1 研究方法及数据处理

1.1 问卷调查分析法

1.1.1 样本来源及其说明。以我国经济快速发展地区广州市的天河区与白云区为例进行研究，为了保证调查质量，调查采取深度访谈与问卷调查相结合的方法进行，深度访谈超过235人次，以农民及用地单位为主。其中，村民及村集体为主的土地所有权者访谈达120人次、企业为主的用地单位访谈达70人次、国土部门与规划为主的政府工作人员访谈达30人次及土地学科的专家及学者访谈达15人次。

首先,问卷调查是在量表基础上编写的，主要分为三部分：第一部分为受访者的基本信息调查；第二部分为受访者对所在区域农村建设用地利用状况的认知，其中包括总体评价(A很高效，B高效，C一般，D低效，E很低效)及分类评价(根据不同的用地类型，以类别量表及开放式填写方式获取用地利用状况及效益等具体信息)；第三部分为受访者对所在区域农村低效建设用地成因的认知，主要以类别量表及开放式填写方式进行。

其次,于2013年1月5—26日在天河区龙洞村进行预调查及修正，形成40道题目，采用“内容效度比”进行检验，得分为0.85，表明问卷内容有代表性。

最后，从2013年2月26日开始，通过拦截访问及入户访问形式发放问卷，截止2014年9月29日，共向天河区的猎德村、龙洞村、冼村、柯木塱村、渔沙坦村及白云区的田心村、螺涌村、沙亭村、棠溪村等共30个行政村发放问卷837份，回收789份，有效问卷715份，有效问卷回收率85%(表1)。

表1 研究区样本受访者的基本情况Tab.1 Fundamental state of the sample in the study area

1.1.2 问卷调查的可信度及有效度分析。对于信度检验问题，采用内部一致性信度及重测信度对量表的信度进行检验。其中，总量表内部一致性系数为0.75(系数大于0.7可接受水平)，表明各个概念的量表都具有较高的可靠性。另外，为了检测问卷的重测度，从2015年3月10日至4月15日，随机抽取250名受访者以电话回访方式进行重测，对比受访者对问卷先后测查的差异，计算重测信度为0.74(大于0.7可接受范围)，表明结果稳定性较好。

1.2 有序Probit概率模型分析方法

1.2.1 模型的选择。由于经济快速发展地区农村建设用地低效成因涉及诸多因素群组，且难以收集其连续性数据，研究获取的数据以分类数据(离散数据的一种)为主，因此Logit,Probit和Tobit等概率模型是处理离散变量最为理想的估计方法。另外，获取的离散数据(因变量)大于两类，更适合采用有序概率(Probit)模型，即构建有序概率(Probit)模型，通过可观察的有序数据来探讨不可观察的潜变量，模型如下：

(1)

式中：y*是潜在变量或不可观测变量，可观测的是yi；xi(i=1,2,…，n)是解释变量组成的向量；b为系数，表示各解释变量对被解释变量影响程度；e是随机误差项，表示容易被模型忽略，但会影响被解释变量的其他因素组，e对x条件分布假设是标准正态分布，即x～Normal(0,1)。

通过最大似然法计算出待估参数向量，即：

(2)

式中：lnL是对数似然函数；x是解释变量；F是标准正态分布的积累密度函数；∂j是未知的分割点[22]。

1.2.2 变量的选取及描述。以影响农村低效建设用地的影响因素为研究主体，分析各自变量是否对农村低效建设用地的形成产生关键性的作用。自变量分为10组，主要根据现有的研究成果和调查问卷的内容确定，并遵循突出性原则、简明性原则、可比性原则，建模分析影响农村建设用地低效的因素态势及其在数理上呈现的关系，并分别对其进行参量排序，比较异同(表2)。

2 结果与分析

2.1 数据处理结果分析

调查问卷的第二部分为受访者对所在区域农村建设用地利用状况的认知。因此，对其进行描述性统计能全面了解受访者所在区域农村建设用地利用状况的态势。天河区和白云区的受访者普遍认为所在区域农村建设用地利用状况相对较差。合计共657名受访者(占总样本的91.88%)认为天河区及白云区的宅基地存在闲置的现象。其中，415名受访者认为天河区及白云区的宅基地闲置率高达20%；394名受访者认为天河区及白云区的宅基地闲置时间达1年或以上。合计共643名受访者(占总样本的89.93%)认为天河区及白云区的工业仓储用地及商业物流用地经营效益低于自身的预期；510名受访者认为投资强度未达合同约定的标准；475名受访者表示项目开发期限超出约定期限1年以上。

调查问卷的第三部分为受访者对所在区域农村低效建设用地成因的认知。利用关联分析法，检验选项问题和实际情况的关联性程度。认同问卷调查选项与实际情况没有相关联的受访者占样本的14.83%。在认为问卷问题选项与实际情况不相同的群体中，有21.70%的受访者认为题设经营因素选项和实际情况并不关联，即在这些受访者看来，经营因素不能成为快速城市化及工业化进程中农村低效建设用地问题的成因。81.4%的受访者认同题设因素选项与实际情况相关联。在认为问卷问题选项与实际情况相同的群体中，有14.60%的受访者认为题设位置因素选项和实际情况最为密切相关；其他的题设因素选项和实际情况相关度所占的比例均维持在10%左右。可见，题设选项和实际情况的关联度强，可进行有序Probit模型分析。

表2 变量说明Tab.2 Description of influence of variable

在受访者对所在区域农村低效建设用地成因的认知成果基础上，着重分析土地所有权者(村民及村集体为主)和用地单位(以企业为主)对所在区域农村低效建设用地成因的认知。结果发现：以村民及村集体为主的土地所有权者在基础设施因素选项及产权因素选项上认同性较高；其中，119名受访者(占同类受访者的47.98%)认为在快速城市化进程中，基础设施因素是造成农村建设用地效率低下的主要原因；103名受访者(占同类受访者的41.53%)认为产权处理不当是造成农村低效建设用地普遍存在的主要原因。随后，通过深入访谈得知，如果所在地块的基础设施完善度低或存在产权纠纷，会导致土地的使用者不敢或者不愿意对土地进行投入，容易形成闲置土地。以企业为主的用地单位认为：经营问题(占同类受访者的38.53%)及位置不佳问题(占同类受访者的42.20%)是农村低效建设用地形成的关键。受访者表示(占同类受访者50%以上)：该类土地的纯收益过低，偏离租用者对城市化过程土地应有收益的预期，从而影响其对单位面积土地投入的积极性。

2.2 模型计算结果分析

通过计算得出的有序Probit模型的对数似然值大于给定95%的显著性水平的对应值。所以自变量(位置、产权、产业、历史、基础设施、审批、经营、管理、利益分配、经济形势)对因变量(农村低效建设用地形成)产生显著影响，即自变量X1～X10构成农村低效建设用地形成机制，并深入分析检验结果(表3)所反映的所有自变量对因变量的影响程度，按照各自变量对农村低效建设用地形成作用的强烈程度排序为X10>X2>X1>X5>X6>X7>X3>X4>X8>X9。结合问卷调查及实地访问的结果，形成影响经济快速发展地区城乡结合部农村建设用地低效利用的关键性因素，即位置、产权、产业、历史、基础设施、审批六大因素。因此，需要对这六大因素进行重点阐述并提出相应对策。

表3 有序Probit模型计量结果Tab.3 Measurement of ordered probit model

位置因素的估计参值0.609，表明该因素与农村建设用地低效形成机制成正相关。即在快速城市化及工业化进程中，位置因素往往能影响土地开发企业投资开发规模及土地利用方式和利用效益。位置优越的区域，人口会较密集，商业氛围也较浓厚，单位面积土地投入值会增高，农村低效建设用地会较少。

产权因素的估计参值为0.600，表明产权因素对农村建设用地低效形成机制成正相关。即产权界定越清晰，越难形成农村低效建设用地。其原因在于产权模糊不清或有争议地区，容易出现“人人共有，人人不管”的情况。在搭便车心理驱动下，权利人对单位面积土地投入积极性最低，并容易形成农村低效建设用地。

产业因素的估计参值为0.587，表明该变量显著制约农村低效建设用地的利用效益提高。产业因素既是农村低效建设用地的成因也是结果，研究区的农村低效建设用地主要分布有物流、仓库、皮革、轮胎等低加工为主的企业，该类企业缺乏产业创新动力，在产业杂聚的影响下导致产业集聚效益较低，从而形成“低投入-低产出-低产值-土地低效”的循环局面。

历史因素的估计参值为 0.453，表明受历史因素影响越弱，则农村低效建设用地越难以形成。其原因在于改革开放初期，村集体为吸引外地企业投资，往往以低租金和长租约出租土地，租金水平往往在10元/m2以下，个别村低于5元/m2，租约长达30年甚至更长。中后期由于租约限制导致产业升级困难，土地利用效率低下。

基础设施因素的估计参值为0.315，基础设施越完善地区土地产出效率/土地效益或土地集约化程度越高，更能吸引土地开发企业的投入而形成规模经济效益。

审批因素的估计参值为0.268，审批因素对农村建设用地低效的作用主要体现在效率高低及程度繁简。由于我国城乡二元结构的土地管理体制长期影响，使得农村建设用地的项目审批参与部门众多，不同项目需要通过不同职能部门的审核，审批程度的繁琐一定程度上打击了利用主体对土地投入的积极性。同时，正常的审批流程经常要花上几年的时间，审批效率的低下造成许多村集体只能采取“未批先建”或“少批多建”等措施来应对。但是，由于相关手续不全，经济合作社或用地企业均有较大的担忧，不敢大胆放心投入。

3 结论及建议

3.1 结论

经济快速发展地区城乡结合部的农村低效建设用地受多方面的因素影响，目前尚没形成系统、稳定的因素群组，更没有明确影响农村建设用地低效利用的关键性因素。因此，以不同类型利益相关者对影响农村建设用地低效利用因素的认知为立足点，借助问卷调查及实地访谈形成相对稳定的因素群组，并通过有序Probit模型对其进行数理分析，揭示了位置因素、产权因素、产业因素、历史因素、基础设施因素、审批因素是影响农村低效建设用地的关键。

3.2 建议

一是建设城乡统一的土地市场。以房地产交易登记机构为依托，建设城乡统一的土地有形市场，参照国有土地使用权一级市场模式，将集体建设用地使用权宗地属性、规划用途、招商意向等用地条件面向市场公开，以招标、拍卖、挂牌、网上竞价等公开形式出让、出租，变传统的招商为设定条件选商。通过充分的市场竞争，避免人为的不当干预，实现农村低效建设用地二次开发利用的最优配置。

二是加快集体土地确权登记颁证。政府部门需充分认识集体土地确权登记颁证对维护农民利益、完善土地市场、发展农村经济的重要意义；高度重视权属不清晰、产权预期不稳定引发土地粗放利用的现实，应将农村低效建设用地确权登记颁证作为集体土地确权登记颁证重中之重的工作抓好抓实，为农村集体建设用地二次开发利用夯实产权基础。另外，完善集体建设用地产权制度。以同地同权为目标，完善集体建设用地所有权与使用权的占有、使用、收益、处分权能，以“集资房”上市流转与建设集体土地保障房为试点，逐步取消对集体建设用地流转与用途的限制；建立以所有权为基础的用益物权、担保物权、租赁使用权等类型齐全、配套互补、逻辑严密的集体建设用地权利体系；按照简政强区、事权下放的要求，建立流程简化、审批集约、便民高效的集体建设用地确权登记制度。

三是制定农村低效建设用地认定标准与程序。统筹把握产业转型升级、土地集约利用、生态环境保护、建设用地布局优化等，制定科学合理、切实可行的农村低效建设用地认定标准：凡布局散乱、条件落后、城乡规划确定需要改造的农村居住用地，因企业自身原因长期闲置或投资强度、投入产出率明显偏低的产业用地，以及不符合国家产业政策、安全、环保、用能等要求的产业用地，原则上均应纳入二次开发利用的范围。

四是积极稳妥解决历史遗留问题。根据“三旧改造”有关政策，加快推进手续不齐的农村低效建设用地完善用地手续。加快推进宅基地证换发集体土地房产证，对于历史上非住宅集体建设用地领取的宅基地证，应承认其效力。通过换证，进一步理顺档案残缺不全、记载内容不准确等集体建设用地历史遗留问题。

五是加强二次开发利用的监管。尊重农村集体经济组织的所有权人地位与村民的知情权、监督权，建立使用权人定期向所有权人、所有权人定期向村民披露出让合同履行情况的制度，通过群众监督保障农村低效建设用地的高效再利用落到实处。同时，建立低效集体建设用地退出机制。全面清理纳入标图建库的农村低效建设用地的占有使用情况，包括使用人、使用权性质、租赁合同、租金等。民事协商与行政督导相结合，建立实施农村低效建设用地退出机制：凡租赁(或出让)合同到期的，一律由土地所有权人收回，不再协议续租或出让；租赁(或出让)合同未到期，但存在着显失公平、欺诈、胁迫情形的，或使用人严重违反租赁(或出让)的，协商解除合同，协商不成的，向法院提起诉讼，确保农村低效建设用地和谐退出。

六是简化审批流程。土地、规划、建设等审批部门要抓大放小，把握核心环节与要点，按照精简、集约、便民、主动的要求，精简收件资料，简化审批流程，压缩审批时限，委托镇、街、村就近集中收件，减少工作人员往返奔波。对于群众反映的疑难问题，各部门要主动送法下乡，面对面沟通交流，释难解惑，避免审批流程冗长、审批渠道不畅而影响农村低效建设用地的二次开发利用。

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Factors Formation Analysis of Rural Inefficient Collective Construction: A Case Study of Tianhe and Baiyun Distrcts of Guangzhou City

Zheng Wolin1, Tian Guangming2

(1.SchoolofManagement,GuangdongUniversityofTechnology,Guangzhou510520,China; 2.LandDevelopmentandReserveBureauofGuandongProvince,Guangzhou510635,China)

This paper takes Guangzhou as the research area by the literature research and field survey, and then uses the ordered probit model to analyze the different levels of economic factors which influence the collctive construction. The ordered probit model is the effective method to analyze the formation mechanism of the rural inefficient utilization collective construction. It is concluded that constructing a unified land market, accelerating the collective the registration certification of ownership land, improving the system of land property rights, strengthening supervision of the re-development strategy of the rural inefficient utilization collective construction, making identified standards and of the rural inefficient utilization collective construction, actively solving the history problems, establishing the exit mechanism of the rural inefficient utilization collective construction and simplifying the approval process can effectively promote the re-development strategy of the rural inefficient utilization collective construction.

rural construction land； inefficient utilization； formation mechanism； ordered probit model； Guangzhou City

2015-09-20；

2016-10-25

“十二五”国家科技支撑计划项目(2013BAJ13B06)

郑沃林(1992-)，男，广东恩平市人，硕士研究生，主要从事城市更新、土地整治研究，(E-mail)zhengwolin@163.com。

田光明(1983-)，男，宁夏平罗县人，高级工程师，博士，主要从事土地整治、土地经济管理研究，(E-mail)86212903@qq.com。

F301.2

A

1003-2363(2016)06-0104-05