“规土融合”的技术体系、管理模式创新及发展展望——以武汉市为例

苏黎馨 ， 冯 健

(北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

“规土融合”的技术体系、管理模式创新及发展展望
——以武汉市为例

苏黎馨 ， 冯 健

(北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

在“多规合一”发展的背景下，以武汉为例，聚焦城市规划与土地利用规划融合(“规土融合”)在地方层面的实施路径与发展目标。系统梳理了其在体系结构、技术语言、信息平台等方面的技术革新策略，同时概括出管理模式创新中协调成本内部化、转变政府角色、倡导交往理性、加快接轨市场等有益尝试。此外，强调武汉实践中“两规”与“规-土”的内涵差异，丰富对规划融合发展目标的认识，以期为相关地方实践带来有益启示，也为宏观规划体系改革提供自下而上的思考视角。

规土融合；技术革新；管理创新；武汉市

0 引言

近年来，随着“多规合一”在国家层面的正式提出，规划体系改革领域积累了丰富的研究成果，基本可归纳为“自上而下”与“自下而上”两类视角。前者主要立足于宏观层面，剖析我国当前规划体系、配套法规、相关制度的发展机制及其中的问题。这类研究提出的策略一般指向体系的重构或调整，旨在为实现“多规合一”设计一套支撑系统[1-6]。然而，宏观运作机制只是预设了一种行为范式，地方处于实践的第一线往往面临更多元的问题，需要形成实际对策解决问题。而后者则更能直击规划之间各自为政“不可操作”的破题关键。此外，宏观层面的研究成果也表明，短期内重构我国规划管理架构具有较强的复杂性与难度，国家推行“多规合一”采取的也是地方试点的思路。因此，解读执行层面的地方策略，不仅有利于形成具体的创新路径，也能启示制度改革的切入点，更是现阶段最具可行性的抓手。

对此，国内已形成诸多研究成果，讨论最多的包括广州、厦门、武汉等地[7-8]。其中，武汉的相关实践始终走在国内前沿，形成了较全面、系统的改革经验。另外，武汉创新性地提出了“规土融合”理念，虽然实践中主要以全面统筹协调“城规”与“土规”(简称“两规”)为抓手，但深化了“融合”的目标，外延了“规-土”的内涵。即“规-土”不只是“城规”与“土规”，而是空间规划手段与土地利用过程；“融合”不但要实现各类规划的良好衔接，还要衍生出更多的效益，例如规范土地市场运行秩序与效率、推动城乡统筹等，武汉称之为融合后的“化学反应”。系统梳理武汉以“两规融合”为基础、致力于发展“规土融合”的创新经验能为整体规划体制改革提供地方视角，增强改革的可操作性，顺应规划的公共政策转型，深化“多规合一”的内涵，丰富地方实践的多元思路，为相关工作带来有益启发。

1 技术体系创新

1.1 创新规划体系

城乡规划与土地利用规划具有相对独立的编制体系，除行政区划层面上的分级，还包括专业分工、详略分配等内涵上的划分。武汉市在原框架的基础上建立起“两段六层次、主干加专项”的规划体系(图1)。其中，“两段”指的是导控型规划和实施性规划；“六层次”包括导控型规划中的总体规划、分区规划、控规导则以及实施性规划中的近期建设规划、年度实施计划、重点功能区规划；上述规划共同构成主干规划，再根据实际需求编制有关的专项规划。对此，武汉市总体采用“分层对应、相互支撑”的思路[9]，不仅将每个行政级别的总体规划建立一一对应的横向协调关系，还强化了“总—分—控”的纵向深化关系。这个体系为规划互相沟通搭建了良好的平台，同时通过编制过程的同步推进，有效地促进了同级规划的协调一致，避免分头行动后再进行协商修正等不必要的麻烦。

图1 武汉市“二段六层次、主干加专项”规划编制体系结构Fig.1 Structure of planning system in Wuhan City

除了理顺整个规划体系框架，武汉市对规划体系的主要创新还体现在推动实施性规划的完善创新。武汉市对实施性规划的定义是：为了满足城市阶段性发展需要，在城市总体规划、发展战略规划、国民经济和社会发展规划、近期建设规划的指导下，从空间上统筹各类建设活动，有目的、有重点、有计划地整合城市优势资源，引导城市投资方向，安排城市重大建设项目，提升城市重要功能和实施城市规划的重要手段[10]。这不仅为“两规融合”实践提供了可操作的切入点，也促使“两规融合”向“规土融合”外延发展，主要体现在4个方面。

(1)充分考虑土地的资本属性。实施性规划编制的出发点不是“技术最优”而是“实践可行”；通过整理土地资源、清算土地成本，预先考量好拆迁还建的平衡关系，进而运用市场机制有序展开具体地块的招商工作；对难以“自给自足”的地区实行跨区域捆绑的方式，尽力确保更大范围内的经济平衡，有效避免了土地出让后缺乏建设资金的困境，在城市更新中尤其具有积极意义；此外，实施性规划以土地权属作为划分地块的依据，有效避免了城规中将同权属地块分割开发的问题。

(2)建立“过程跟踪式”服务。实施性规划针对项目制定出详细的实施计划，包括地块招商、安排建设时序、市场调查、业态设计，甚至针对每种业态的客户群体、经营形式提出适宜的开发方案，将空间控制内容转化为项目化的实施平台[10]。

(3)通过制度设计提供保障。传统规划一般注重空间安排，但忽略了作为公共政策在制度设计方面的重要作用；根据《武汉市重点功能区实施性规划工作指引(2013年)》，武汉市实施性规划建立起“体制支撑制度设计、制度确保政策施行”的模式，采取区委区政府与市国土规划局联动、本地机构与外地机构联动、各区规划局整体统筹的“2+2+1”执行架构，在重点功能区成立“联合工作站”，进而采取“联审统筹、绩效考评”的创新制度，确保有效实施因地制宜的土地招商与开发。

(4)信息详实方便监管。由于实施性规划建立在对微观地块信息全面掌握的基础上，因而较好地集成了规划、土地方面的信息，为武汉搭建统一信息平台提供了良好的数据支撑；目前已搭建起“武汉市土地资产经营监管系统”，被武汉市政府、武汉市国土资源和规划局、各级储备机构及科研机构等30多家单位所使用，能有效支撑武汉市“规土”融合发展，建立起部门信息全面对接、土地利用动态监管、科学支持决策分析的工作平台。

1.2 统一技术语言

“两规”的技术语言差异也是根本矛盾之一，不同技术内涵指导下，城规与土规在规模预测、空间管制、地类划分三方面都采取了不同思路与差异标准，因而导致结果难比较、过程难沟通的问题。对此，武汉市在不断的创新积累中，已在一定程度上破解了上述矛盾。

1.2.1 规模预测。武汉市现行土地利用总体规划(2006—2020年)采纳了常住人口的统计口径，在人口规模上首先和城市规划取得对接。土规预测武汉市2010，2020年常住人口规模分别为971万，1 179万人，而城规(2010—2020年)预测结果相应为994万，1 180万人。对人口规模形成基本共识后，又做到城镇建设用地规模的协调，土规与城规对武汉市2020年的城镇建设用地需求规模预测分别为910，908 km2，人均用地统一为92 m2/人(表1)。

表1 武汉市现行两规人口规模与建设用地规模预测结果对比Tab.1 Comparison of population scale predictions and construction land demand predictions of Wuhan’s current urban planning and land use planning

说明：数据来源于《武汉市土地利用总体规划(2006—2020年)》《武汉市城市总体规划(2010—2020年)》。

1.2.2 空间治理。二者在“空间结构”与“空间管制”方面均借助一定的技术手段获得统一。空间结构方面，城乡总体规划基于都市发展区的理念，实现对全域的统筹规划，首先做到了规划范围与土地规划的衔接。武汉市“1+6”都市发展区由主城区和6个新城区构成，其中主城区基本涵盖了7个中心城区，与土地利用总体规划中的中心城区基本吻合；而6个新城则主要覆盖6个远城区的重点建设区域，与土规的重点镇级产业集中建设区基本相适。此外，“1+6”以外的范围称为生态农业区，以生态保护、新农村建设、农业现代化为基础，发展生态休闲旅游产业，形成城市功能的有益补充，又与土规中的生态用地区及基本农田集中区的内涵一致。此外，城镇体系架构上，城规“主城—新城—中心镇—一般镇”的四级结构与土规中“中心城—重点镇域—中心镇域—一般镇域”可分级形成对应关系(图2)。

空间管制方面，武汉市的核心思路在于兼顾刚性与弹性，在禁止建设区内强化刚性，在适宜建设区内体现弹性。2012年，武汉市组织编制了《武汉都市发展区“两线三区 ”空间管制与实施规划》，打破行政界线束缚，突出城乡统筹、可持续发展的核心理念。其中，城市增长边界(UGB)和生态底线为“两线”，集中建设区、生态发展区、生态底线区为“三区”。城市增长边界内为集中发展区，集聚城市建设、高效能交通设施、工业布局、公共服务以及市政公用设施等建设项目。生态底线之内、城市增长边界之外的区域更强调生态支撑职能，依据自然本底条件划分为生态底线区与生态发展区，在“准入项目清单”指引下实施分层管控。生态底线区内实行最严格的生态保护控制，只允许建设以生态保护为主的公园必要的配套设施，自然保护区、风景名胜区必要的配套设施，确需的农业生产等设施，确需的交通及市政设施，确需的军事、宗教等设施，有特殊要求的建设项目。而生态发展区除这六类设施外，还允许建设生态型休闲度假项目，必要的公益性服务设施，其他与生态保护不相抵触、资源消耗低、环境影响小的项目(图3)。

图2 武汉市现行城市总体规划 和土地利用总体规划空间布局上的衔接Fig.2 Comparison of spatial structures between current urban planning and land use planning in Wuhan City

通过确定增长边界，一方面有效预防城市空间的无序蔓延，另一方面赋予土规“锁边”的职能，边框内的空间结构由城市规划具体编制设计，增强了空间管制的弹性。两规分区管制策略的统筹还为平衡两规用地指标与用地需求的矛盾寻得解决路径。在增长边界内根据土规设置的建设用地指标划定规模边界，边界内为允许建设区，在城规建设用地需求规模不突破增长边界的前提下，将大于指标的部分视为有条件建设区，以增强规划对社会经济发展不确定性的应变能力[9]。可以看出，两规在空间管制层面的协调机制极大地提高了规划发展的弹性空间，同时也会对规划管理工作提出更高要求。

图3 武汉市“两规融合”的空间管制模式Fig.3 Fusion of space governance modes of Wuhan’s urban planning and land use planning

1.2.3 地类匹配。武汉市就“两规合一”中的用地分类衔接问题进行过较多有益的思考与探索，2007年曾对外环线以内的土地进行了两规用地分类的对比调查，2010年率先开展乡镇两规合一编制之际，也在地类匹配上有所创新。2007年的专题调研中，归纳总结出了武汉市两规用地分类冲突的症结，主要分为三类：一是现状调查中标准不同导致基础数据不匹配，农村居住用地、独立地段用地、交通运输用地的问题较突出；二是未明确的建设用地部分亦集中了较多矛盾，主要包括已批复未建地、违法用地、待建设用地、拆迁用地、闲置地等；三是某些用地的归类在两个体系内错位，例如农村道路、水库水面、防护绿带、附属用地等(表2)。2010年编制乡镇总体规划过程中，为保障两规用地分类彼此衔接，同时又适应两规分别报批的现实需求，武汉市在乡镇“两规合一”的总体规划编制中制定了《城乡用地分类与土地规划分类对接指南》和《武汉市城市用地分类标准指南》，指导两规在原有分类标准的基础上实现协调衔接。并且在镇区层面上弱化土规对城镇建设用地的细分，主要由城规采用《武汉市城市用地分类标准指南》进行镇区用地规划[11]。然而，数据转换对接虽是重要的基础工作，但也需要意识到并非长久之计，转换过程中不仅增加工作环节、降低工作效率，而且一旦涉及多个标准间相互转换更难以操作，实行统一的土地利用分类标准才是根本之计[12]。

表2 武汉市2007年两规用地分类对比调查结果Tab.2 Comparison of land use classification systems between urban planning and land use planning in Wuhan City

说明：资料来源于“武汉市‘两规合一’研究：分类衔接专题”。

1.3 乡镇两规合一编制

武汉市中心城区基本已为建设用地，土规和城规在耕地保护方面的矛盾十分微弱。但对于乡镇一级，既要对市级城市总体规划中的建设用地进行具体安排，也直接面对耕地保护目标的约束，是两规冲突最显著的区域，也是武汉市全面实现“规土融合”的重要环节。2010年5月，武汉市在国内率先开展了“镇域总体规划”与“乡镇土地利用总体规划”合一编制的工作，编制成果统称为乡镇总体规划。虽然《镇规划标准》(GB50188—2007)和《乡(镇)土地利用总体规划编制规程》(TD/T1025—2010)中分别对二者的核心内容有不同要求，但武汉市通过试点经验发现二者在现状调查、发展战略与规划目标、建设用地安排、镇域空间管制和规划实施措施上存在较多共通内容，可以较好地对接共享。此外，二者也保留各自的研究重点，城乡规划关注乡镇功能定位、镇域体系规划和建设用地规划，乡镇土地利用规划关注农用地布局和土地整治安排等。对于这部分内容，武汉市组织编制了《武汉市乡镇总体规划编制技术要点》，指导乡镇层面“两规融合”编制工作的推进，同时要求“可分可合”，充分考虑了现实需求，避免沦为理想的产物。至2012年，乡镇总体规划的编制工作已覆盖都市发展区内的34个乡镇与都市发展区外的46个乡镇，实现了法定规划的全域覆盖。

1.4 创建信息共享平台

武汉市2010年9月建立并正式使用的“一张图”管理系统，不仅明晰了各部门的职责，还搭建起信息共享、管理统一、内容传承的平台。“一张图”管理体系中时间维度上梳理了历年来的各项规划，为以后的规划编制工作提供了重要的参考依据，保证规划编制的传承性，也改善了以往城乡规划数据缺乏连续性的缺点。空间维度上，以控规和乡(镇)土地利用总体规划为基础，集成了各项法定规划的信息，清晰叠加了各项规划对每个地块的发展建设要求。实践中，规划编制者负责输入相关信息，管理者负责按要求监控并及时更新变更情况，进而成为编制者新一轮工作的重要依据。由此，规划编制成果不再与管理信息脱节，提高了规划编制工作的效率和工作质量。

2 管理模式创新

2.1 协调成本内部化

行政协调是指在相互沟通管理信息的前提下，行政机关内部机构之间、人员之间出现了一定的矛盾和冲突，为了能有效地协同完成整体计划目标所进行的一些活动[13]，可能涉及人力成本、信息成本、规制成本等[14]。协调成本的高低，直接影响分工水平、经济增长以及人力资本积累[15]。“两规”分家的历史使二者形成了相对独立的编制理念、技术体系、管理程式，一旦推动融合便需要面对上述一系列协调成本。若成本太高，协调便会受阻甚至终止。

武汉市的城市规划管理局和土地管理局自1988年开始便合署办公。2007年短暂分离后，2009年又再次合并，这次合并将原先“一块牌子、两套班子”改变为“一块牌子、一套班子”，从切实意义上实现了土地、规划管理部门的融合。人力成本方面，一套班子运行促使人才具有融合背景，加上人员配置属于内部调整，能较好地促进人才的复合而不耗费额外成本，同时促使规划之间渗透彼此的思维理念。审批管理方面，城建与土地分行的外部程序在武汉部门合并的条件下实现了内部化，可以良好地推动并行审批，实现提前服务、统筹管理时间，也避免了信息不对称。协调成本的降低不仅很大程度上减小了“规土融合”的阻力，还促使二者在密切交流中擦出更多的火花，创造出更综合的效益，实现“两规协调”向“规土融合”的外延。

纵向管理方面，武汉市1997年便借鉴上海“两级政府、三级管理”的经验。由市国土资源和城乡规划局在7个中心城区和东湖生态旅游风景区分别设立分局，作为其行政管理机构。同时，在2个国家级开发区也设立分局，但交由开发区托管，市局对其进行业务指导。此外，6个远城区各自有区规划局，隶属于各区政府，市局亦主要提供业务指导。在具体的规划编制业务中，远城区政府在都市发展区外和都市发展区内承担了不同的业务内容，都市发展区内除控制性详细规划由区政府组织编制和报批外，其他层级规划均由市局统一编制、管理，并有《武汉市规划测绘管理工作手册(开发区远城区版)》来保障全市办事程序和审批标准的统一(图4)。此外，推动全市“一书三证”统一管理，要求各分局、区规划局按规定统一发放相关证书并及时录入、报备，不仅提升管理效率，还有利于监督检查[16]。

图4 武汉市规划管理体制架构Fig.4 Administrative system of planning in Wuhan City

2.2 转变政府角色

政府作为规划的编制、实施、管理者，其角色的转变预示着空间规划本质属性的变化。上述分析中可以发现，武汉市的空间规划正朝着提升弹性、增强可操作性发展，公共政策属性愈发显化，而这种转变与服务型政府有着密不可分的关系。首先，实施性规划的创新直接建立起规划部门与土地投资者的关系，相关部门参与从市场调查到可行性分析再到开发方案设计的全过程，政府提供的是服务而非下达指令，这要求政府部门与投资开发者达成一致的价值理念。因此，虽然规划主体与开发主体存在分化，但因具有价值共识，且是一定程度上平衡了投资开发者的经济效益追求与政府所代表的公众利益，两规在规划目的上的相抵可得到较好的化解。其次，空间管制模式的创新极大地增强了规划弹性。一方面，给予市场更大的机会参与到城市空间结构的塑造中；另一方面，也提升了规划方案对日新月异的社会经济环境的应变力。可操作性的增强有利于规划理念在具体建设行为中的贯彻，避免规划方案沦为一纸空文。然而，这同样意味着市场失控的风险会增大，对政府的执政管理能力也带来了巨大挑战。对此，武汉市政府提出了“加快立法、分工管理、严肃监督”的基本策略，从提升自身管理能力的角度出发，体现的是治理理念而非控制思想。除此之外，武汉市在其他领域也十分重视政策规范的制定，颁布了关于地下空间利用、个人建设住宅、历史文化保护等多种政策性法规，顺应了技术崇拜向制度创新的发展趋势，也是规划部门职能由空间管控转向空间治理的标志。

2.3 引导交流理性

国家设立两规时有所差异的初衷便决定了“两规分离”的轨道。受制于工具理性，二者即使都随着时代需求转变不断革新，但本质上只是系统内部的自我更新。虽积淀了一定的个性风格与优势，但始终难以走到一起，也因缺乏综合性思维而存在局限。如前所述，“规土融合”并非规划类别的减法，而是内涵上的加法。若止于结论上的统一与协商，二者将在各自的价值体系下“貌合神离”。因此，未来编制规划时应当倡导以“交流理性”为价值准则。当然，交流理性也未必产生完美方案，但随着参与主体日益多元，多重利益权衡下的共识某种意义上来讲便是最优、最具可操作性的选择[17]。并且在事件的广泛讨论中，也能促进参与主体价值取向的融合，逐步改进社会的整体认知[18]，有利于形成更成熟稳定的互动关系。

武汉实践中(图5)，在部门合并、搭建信息共享平台的基础上，还通过创新交流语言增强沟通效率。一方面，实施性规划结合城市功能分区指引与土地资源管理，以政策的形式赋予每项规划内容相应的规定和限制[9]，较好地落实了宏观层面对微观主体行为的指引。在这种精细化管理的模式下，第一手的土地利用信息能被城规迅速掌握，为进一步完善规划提供事实依据，例如及时掌握城市土地价格分布规律指导城市规划功能布局。另一方面，地类的匹配、空间管制内涵的协调等技术改革的出发点不再是自我发展，而是为了降低二者沟通方案的障碍，引导两规走上交流理性。武汉市规划工作者也纷纷表示，“规土融合”不应只是技术创新过程，更应该建立起新的通用规划语言。

图5 武汉规划管理机制创新模式Fig.5 Mode of innovations of the administrative system of planning in Wuhan City

2.4 加快接轨市场

部分观点认为，两规存在市场介入程度不同的问题，普遍认为城规与市场的联系更紧密，而土规则是与自由市场相逆的管控思路。市场经济条件下，两规其实都具有较明显的问题导向[19]，是一种转化土地利用外部性为内在性的公共政策行为[20]。然而，土规的问题导向较为被动，常常表现为对上一轮城规偏离后果的调整。相比之下，城规已立足于不同的发展环境、面对全新的机遇挑战编制新一轮规划。如此一来，便导致土规对城规的约束相对滞后。而城规的问题导向直接面对市场需求建立起积极主动的响应机制，但局限性在于容易受决策者主观思维影响而难以确保规划方案的客观公允。因此，二者的本质矛盾并非市场介入程度不同，而是反馈响应过程错位的问题。土规不应当只是约束城规的市场行为，而应率先对土地利用的市场秩序形成一定认识与判断，再对城规实施指导[21]，对此，武汉市成立了土地利用和城市空间规划研究中心，致力于研究土地利用的经济规律，为优化城市空间利用提供依据与启发。工作的核心思路是：规划编制前，考虑土地的成本、潜力、缺陷，进而指导规划的目标设定与战略部署。在市场环节便实现二者的融合，再以相应的成果分别指导两规进一步推进，同时有效推进土地资源的节约集约利用。此外，在实施性规划的推进中，以项目化的管理模式，对每宗土地的利用模式进行经济论证，确保建设资金到位、业态选择合宜、开发潜力可持续，由此从多个环节确保土地开发利用行为的技术可行与价值合理，同时对规划落实情况形成一定的监管，避免土地闲置与粗放利用。

3 未来发展的困境

3.1 法理依据缺乏

我国中央决策层面城乡规划与土地利用规划分属住建部与国土部两个平行机构。目前，两规编制实施的法理依据分别为《城乡规划法》与《土地管理法》，且土地管理法并非一项专门针对规划的法规。对于二者的关系，国家相关法律目前的要求只是做到衔接，而且更侧重结论的统一。这一现状与我国空间规划缺乏独立的、一体化的管理机构有关。同时，未厘清各规划相互关系之前，片面强调建立统一的空间规划法律体系也可能适得其反[22]。这样的背景下，地方编制法定规划时依然需要分为城规与土规两条线来推进，并侧重衔接与协调，而对更多内涵的融合与发展只能通过编制非法定规划来实现。但“规土”相融合的新型规划方式，由于缺乏法理依据而存在权威性与约束力不足的问题，使地方存在较大的可操作空间而容易衍生新的问题。

3.2 成果利用尚弱

两个规划体系在发展中已经形成各自比较完整的技术程式，武汉市在“规土融合”方面的创新，尤其是引入土地资产经营理念的部分，较难进入原有的规划系统，只能在一些微观项目中输出。而这与以上提到的法律规范层面创新的滞后存在一定关系，目前这方面的创新主要还在技术探索阶段，并逐渐将这一理念融入规划编制过程中，距离真正并入规划环节还有一段距离。然而，如果土地资产经营只停留在对微观项目的指导上，将难以实现土地市场与政府空间规划的良性互动，使空间规划在公共政策转型中缺乏重要的管理依据，也难以形成对规划弹性的合理控制。

3.3 城乡统筹不足

武汉正处于城镇化快速发展期，城镇空间扩展迅速，外围新城地区是城乡建设的热点区域[23]。虽然武汉已基本完成乡镇总体规划的编制工作，但由于县改区过程中远城区仍保留县级政府的管理模式与权限而存在一定局限，远城区与中心城区在规划建设方面的衔接仍有不足。此外，就乡镇内部而言，农村地区的规划管理由乡镇政府或乡镇级国土资源所负责，但镇规划区内由区规划局负责，使得合一编制的乡镇总体规划得到落实存在风险，加上远城区整体的规划监察和执法工作仍不完善，背离规划的违法建设问题仍然存在[16]。此外，技术层面上也还存在难点，规划工作者表示，乡镇层面合一编制的乡镇总体规划目前在镇区内做到了较好的融合，但镇区外涉及农用地部分的问题仍较复杂。主要是二者在管理模式上存在差异，城规更重视用地空间布局的合理性，但土规以控制规模为主。当用地属性发生转变时，土规侧重考察总规模是否符合要求，但忽略其布局分散或集中、合理与否。因此，在用地变更活跃的开发建设潜力区域矛盾较突出，是城乡统筹的难点所在。

3.4 监管机制分散

一方面，两个规划在监管模式上存在较大差异，土规管控严格，而城规缺乏有效的监管机制。加上地方层面监管部门彼此独立，二者监管机制分散可能造成对“规土融合”结果调控缺位的问题，增加了发生不理性行为的风险。并且，对于“规土”融合后到底如何界定执行结果也仍存在讨论空间。另一方面，受行政分权影响，市级规划部门统筹了主城区和主要开发区的建设用地利用，但远城区的相关事务由区政府负责，这容易存在上下各自为政、全市难以统筹的问题而影响规划实施效果，在城乡割裂地区尤为突出[16]。

4 “规土”融合发展展望

武汉的实践经验对于如何更好地推动“两规融合”、最终走向“规土融合”提供了诸多地方可作为的改革思路。然而，从武汉面临的发展困境也可看出，其缺乏一套强有力的支撑体系。换言之，既需要地方实践层面积极创新技术，并形成高效的治理系统，也离不开宏观制度环境的配套改革作为保障。因此，“规土融合”要实现循序渐进的长足发展，顶层设计的革新是根本，地方实践的创新是活力，只有二者相辅相成、同步推进才能促进二者的良性互动，并加速空间规划的公共政策转型。

地方层面上，虽然每个地方面临的发展环境各具特点，但都将面临类似的挑战，这将是改革的先驱领域。(1)近郊区的乡镇将是未来城镇化发展的潜力后备区，随着开发时序的演进，将迎来大规模的土地利用开发活动。因而可能集聚最多的规土矛盾，但同时在创新方面也有比中心城区更大的发挥空间，需要未雨绸缪地推进乡镇层面的规土融合发展。(2)两规技术体系的整合是当务之急，需要形成二者的“沟通语言”，用以解析、解决突出的现状问题。虽然国家相关技术标准的改进是最终的依据，但只有厘清地方的矛盾症结所在并加以调整处理，才有可能适应理顺后的技术体系，确保其他改革得以有序推进。(3)地方层面规、土两个部门的融合办公是可行且必要的。未必要求合并为一个部门，而是需要形成双方高效、低成本的沟通机制，例如人才的交叉办公或联合培养、定期的部门交流会、审批进度的互相公开等。这便要求建立起一定的信息共享平台，通过该平台集结所有规划相关部门的有关信息、资料与数据，用以支持决策、实现监督管理。(4)建立地方政府与市场的良性互动是大势所趋，要形成较完善的监督管理机制规范相关行为，也需要合理的财税制度加以支撑。

宏观体制层面上，主要从调整规划体系分类结构、优化空间规划运作机制、构建独立法规体系三方面着手。(1)规划体系应进一步明晰城规与土规的核心职能，城规侧重对开发建设过程的引导与监管，允许建设区内尽量赋予其充分的决策权；土规则主要关注土地资源配置的合理性，从整体上确保各类土地资源的最优配置与高效利用。此外，形成高于现有规划的“一级政府、一本规划、一张蓝图”的“区域发展总体规划”[1]，作为下位规划共同贯彻的战略指导。同时，结合详规，加入土地经营管理机制，发展落实规划方案的“实施性规划”，建立空间规划与土地利用的互动平台。(2)运作机制上，通过部门联席的形式组建国家、省、市三级的“规划委员会”，并由其统一行使审批、监督的权利。同时，发展公众参与体制，增强公众在规划审批中的话语权，并赋予其直接向省级规划委员会检举揭发的权利。(3)循序渐进地建立规划专项立法工作。首先，制定引导改革有序推进的相关实施条例。其次，形成一部综合的《空间规划法》，明确各规划的关系，规范相关部门的权责关系，统一部分技术口径等。最后，根据规划类别横向划分专题法规对具体规划类别形成详细的行为指引[24]。

5 结论

作为我国最核心的两大空间规划，城乡规划和土地利用规划在目前发展中存在最多的矛盾与冲突。不同于其他地方普遍提出“多规合一”的目标，武汉市在创新实践中紧紧围绕两个核心空间规划的统筹展开，但不局限于对现行规划制度的梳理和协调，分别在技术体系与管理模式两个维度尝试了许多创新性的改革。技术体系方面，除了合理匹配原有空间规划体系，还大力推动实施性规划发展，率先在乡镇层面合一编制两规。同时，统一两规的技术语言，创建信息共享平台，从而构建起空间规划与土地利用积极互动的平台。在此基础上，促进“两规融合”衍生出新的内涵，向“规土融合”发展。管理模式方面，在部门合并的背景下设计高效的办事流程与良好的沟通机制，同时明确相关机构的纵向权责关系，实现了协调成本的内部化。为技术体系改革提供良好支撑的同时，也顺应革新趋势加速与市场接轨，致力于转变政府角色，促进空间规划的公共政策转型。然而，成功经验的背后也仍存在许多亟待破解的难题，包括缺乏法理依据、成果利用尚弱、城乡统筹不足、监管机制分散等。这当中既有对宏观制度环境改革的诉求，也有自身发展需要突破的关卡。

未来我国“多规合一”改革的顺利推进，离不开地方层面的积极探索与顶层设计的创新转型。具体而言，地方层面可以从以下方面着手：(1)以综合各方诉求、统筹规划目标为前提；(2)以整合技术体系、搭建信息平台为基础；(3)以优化编制体系、增强规划实施性为抓手；(4)以融合监管体制、培养复合型人才为保障。顶层设计方面，需要：(1)引导各项规划统一核心价值，服务于共同的社会经济发展目标；(2)重组运行体制，规范各类规划之间的横向分工，以及同类规划内部纵向的落实机制；(3)理顺权责体系，横向上避免有关部门权责分离，纵向上强化对地方的放权、问责；(4)独立法规体系，为规划领域专门立法，形成全面的行为指引。

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Technological System， Governance Modes Innovation and Development Prospect of “Integration of Urban Planning and Land Use Planning”： A Case Study of Wuhan

Su Lixin, Feng Jian

(CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Under the background of “integration of multiple plans”, this paper studied Wuhan’s practical experiences to understand the implementation approaches and development target of “integration of urban planning and land use planning” in local level. Specifically, the research systematically reviewed the technology innovation in Wuhan, involving the structure of planning system, planning methods, and information sharing mechanism. Then, it summarized the innovations of governance modes, including the internalization of coordination cost, changing government role, advocating communicative rationality, and integrating with the market. It was noteworthy that “Gui & Tu” meant “spatial planning and land use” in Wuhan’s practical experiences, but not “urban planning and land use planning”. This particularity would help to enrich the understanding of aim of the “integration of multiple plans”. At last, the results can bring beneficial enlightenment for other local practices, and provide a bottom-up perspective to think of how to redesign the planning system.

integration of spatial planning and land use； technological system； governance modes innovation； Wuhan City

2016-06-20；

2016-10-17

国家科技支撑计划课题(2014BAL01B02)

苏黎馨(1989-)，女，福建泉州市人，博士研究生，主要从事城乡发展规划研究，(E-mail)slx8910@163.com。

冯健(1975-)，男，江苏沛县人，副教授，博士，武汉市创新岗位特聘专家，主要从事城乡规划研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

TU984.3

A

1003-2363(2016)06-0147-08