“规土融合”的城乡结合部土地集约利用评价——基于城市规划目标导向的方法创新与实践

陈华飞 ， 洪 旗 ， 冯 健

(1.武汉市土地利用和城市空间规划研究中心，武汉 430014；2.北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

“规土融合”的城乡结合部土地集约利用评价
——基于城市规划目标导向的方法创新与实践

陈华飞1， 洪 旗1， 冯 健2

(1.武汉市土地利用和城市空间规划研究中心，武汉 430014；2.北京大学 城市与环境学院，北京 100871)

城乡结合部是城乡用地争夺的焦点区域和城市扩张的前沿阵地，开展土地集约利用评价、促进其土地的集约利用对保障城市未来发展空间至关重要。但由于城乡结合部土地权属复杂、土地利用类型多样、开发建设活动频繁，城乡结合部成为土地集约利用评价工作的难点。通过分析传统的基于土地利用现状的集约利用评价方法在城乡结合部应用的弊端，提出城乡结合部土地集约利用评价的重点在于考虑规划目标的土地利用潜力挖掘，进而构建“规土融合”的城乡结合部土地集约利用评价方法。结合城市规划边界、规划管理单元和规划地块确定评价范围和评价单元，从宏观、中观和微观3个层面提出包括人口、经济和生态承载力在内的评价体系。通过“规土融合”思想在城乡结合部土地集约利用评价过程的融入，达到以评价促规划、以规划管控土地集约利用的目的。

城乡结合部；规土融合；土地集约利用评价；武汉市

城乡结合部是在快速城镇化阶段由城乡生产要素频繁流动导致城市和农村土地逐渐交错形成的特殊经济过渡带，其土地利用随意性强、结构松散、功能混杂、建设强度低等问题突出。一方面，城市核心区土地资源稀缺，拓展空间有限；另一方面，城乡结合部土地浪费明显，土地价值难以体现。城乡结合部更需要促进土地的节约集约，为城市空间拓展、生态防护提供充足的土地供给。因此，开展城乡结合部土地集约利用评价、监测其土地集约利用程度对于保障城市有序、永续发展具有非常重要的意义。

1 城乡结合部的功能及土地利用特征

城乡结合部在城市快速发展过程中主要承担三方面的功能：一是人口承载功能。城乡结合部通常作为主城人口的疏导区、外来人口聚集区以及农村人口城镇化的重要承载区。二是经济发展功能。城市人口集聚和产业发展呈现空间上的不断扩张，城乡结合部因其区位优势成为城市经济发展的首要拓展区。三是生态防护职能。城乡结合部处于城市与农村交界地带，保留一定的农用地和生态绿地，成为城市的绿化隔离带和污染消纳场所[1-2]。城乡结合部是城市未来发展的重要拓展空间，也是城市规划覆盖的重要区域。

城乡结合部兼具城市和乡村地区的特征，在土地利用上具有其独特性。首先，土地利用类型和结构复杂。城乡结合部是城市建设用地、乡村建设用地和农业用地的复合区域，其土地利用类型的多样性和复杂性高于单纯的城市建成区和乡村地区[3]。其次，土地利用低效粗放。由于城乡结合部土地权属复杂、管理相对缺失，城镇化过程中“摊大饼”式的粗放发展模式在城乡结合部土地利用上体现得尤为明显，影响了其土地的节约集约利用。第三，土地用途动态变化迅速。城镇化快速发展使得城乡结合部内外边界不断向农村地区延伸和扩展，土地用途变更快速而普遍，影响了土地利用的稳定性。正因为城乡结合部的独特性，对其土地的集约利用评价既有别于城市又不同于农村，成为评价工作的难点。

2 城乡结合部土地集约利用评价辨析

当前国内学者对于城乡结合部土地集约利用评价已开展了一定的研究。荀文会等从问题导向和目标导向出发，探索了中观层面以乡、镇为评价对象和微观层面以宗地为评价单元的城乡结合部土地集约利用评价方法，对城镇居住用地、商服用地、工业用地、农村居民点用地、特殊功能用地等不同类型土地分别构建评价指标体系，并以沈阳市为例进行了研究[4]。谭艳探讨了综合考虑行政区划、现状、规划的城乡结合部范围界定方法，以村镇为基本评价单位构建城市建设用地与农村建设用地通用的集约利用评价指标体系[5]。总体来看，当前城乡结合部建设用地集约利用评价多沿用城市建设用地评价思路，评价流程为构建指标体系、计算综合分值、判定集约利用类型，关注的重点在评价范围、评价单元和评价指标体系上，但在潜力测算方面尚未涉及[4-9]。

从城乡结合部土地利用特征来看，传统评价方法并不适应城乡结合部土地集约利用评价。城乡结合部土地利用类型的复杂性使以现状建设用地为评价对象的传统方法难以实现评价范围全覆盖和评价结果的时效性要求。在城乡结合部土地利用中，农用地、待建和在建建设用地比重较大，如武汉市城乡结合部范围内农用地占土地总面积的31.4%，待建和在建建设用地占12.47%。农用地集约利用评价的目标及指标体系与建设用地有较大差异，无法沿用城市建设用地的评价方法；而待建建设用地具有不稳定的特征，其评价时点的建设强度、经济强度等指标均无法反映土地利用的最终情况。此外，城乡结合部土地利用现状与规划的较大差距使传统指标打分评价方法难以体现集约利用空间差异。建设用地集约利用评价的目标是揭示评价区域内不同类型用地的集约利用水平差异[8-9]，进而促进低效土地提高土地利用效率和效益。根据相关研究采用此种评价思路对沈阳市城乡结合部土地进行评价的结论来看，土地中低度利用的面积占评价地域总面积的81.1%[4]。采用传统评价方法对城乡结合部进行评价，土地集约利用度集中在中低度利用区间，难以对各评价单元的土地利用状况进行区分以了解存在的问题，传统基于现状建设用地的评价方法无法适应城乡结合部集约利用评价需求。

传统的评价思路是基于问题导向，即针对土地利用现状中存在的问题，通过评价确定中低度利用土地以及制定土地节约集约利用策略，此种方法与土地利用情况基本稳定的城市建成区评价方法一致。但对于土地利用情况一直处在动态变化中的城乡结合部，某一时间节点的评价结果无法反映土地的真实利用情况；且未建成用地占比较高，评价结果以中低度利用为主是显而易见的，无法指导政策措施的制定。因此，需要改变问题导向的评价思想。

土地节约集约利用的核心目标是提高土地利用效率和效益[10]，城乡结合部土地集约利用评价虽然无需评判现状集约利用程度，但可以通过评价判别城乡结合部土地在未来城市建设中可以发挥的最大效益。城乡结合部在城市中承担了人口承载、经济发展和生态保护的功能，土地集约利用评价的目标应明确为评价土地在人口、经济、生态等方面可以发挥的效益。城市规划通过确定土地利用类型、建设强度、绿地系统等决定了城乡结合部土地承载的人口、经济、生态等利用方向和利用程度。因此，判断城乡结合部的土地集约利用程度可以规划目标为导向，判断其土地利用现状与规划目标对比可提升的空间，即评价其土地集约利用的潜力。

综上所述，城乡结合部土地集约利用评价应从“规土融合”的角度出发。“规土融合”是指将城市规划与土地利用相结合，突破当前“就土地谈土地”而导致评价成果应用局限性的问题，从规划引导、土地管理、产业发展等多方面开展评价工作。城乡结合部土地集约利用评价应从土地、人口、经济、生态的角度发掘城乡结合部土地集约利用的潜力，找寻其规划实施过程中应避免的土地不集约问题，制定基于实现规划目标的土地管理策略，从而在城乡结合部土地动态利用的过程中提升土地的综合效益，促进节约集约利用和可持续发展。

3 基于城市规划目标导向的方法创新

3.1 “规土融合”的评价思路

针对传统评价方法应用于城乡结合部土地集约评价存在的问题，“规土融合”的评价思路是以测算规划潜力代替测算集约利用度、以规划地块评价代替现状地块评价实现集约利用评价与规划对接。

第一，以测算规划潜力代替传统集约利用度。针对采用传统评价方法的评价结果均以中、低度利用类型为主而难以体现集约利用空间差异和指导实际土地利用的问题，以促进规划目标实施和评价结果应用为出发点，以测算规划目标与现状值的差值即规划潜力空间来体现土地集约利用程度，潜力越大表明土地利用越低效，潜力越小表明土地利用越高效，以潜力高低明确未来土地利用空间和可改进的方向。

第二，以规划地块代替传统现状地块评价单元。针对传统以现状地块为评价单元会由于土地利用现状的不稳定性导致评价时效性较短的问题，以规划编制管理单元、规划地块等为评价单元，一方面实现评价单元的稳定性，另一方面充分对接规划并保证成果时效性。

3.2 评价体系与评价指标构建

当前城乡结合部评价主要停留在宏观层面的评价，整体揭示集约利用程度。为充分体现潜力评价在空间上的落实，分别从宏观、中观和微观3个层面构建城乡结合部土地集约利用评价体系(图1)，揭示城乡结合部城市发展及承载空间，在宏观层面盘清新增建设用地潜力和存量建设用地潜力，正确引导土地供给和使用方向，在中观和微观层面充分了解潜力的具体空间，最大程度地释放土地利用潜力空间。

图1 城乡结合部土地集约利用评价体系Fig.1 Land intensive evaluation system of urban-rural areas

宏观层面总体评价主要解决可开发改造用地的潜力规模，包括新增建设用地和存量建设用地潜力，中观和微观层面评价解决可开发改造用地的初级利用(开发建设)潜力和次级利用(产出效益)潜力，初级利用潜力包括强度潜力、区位潜力和土地价值潜力，次级利用潜力包括社会效益潜力、经济效益潜力和生态效益潜力。强度潜力是指通过提高现状容积率，使其向规划目标提升而得到的潜力；区位潜力是指基础设施投资建设促进区位改善的潜力；土地价值潜力是指区位条件改善使土地价值提高的潜力；社会效益潜力以可增加的人口承载潜力来测算；经济效益潜力以可增加的GDP来测算；生态效益潜力以可增加的公园与绿地来测算(表1)。

表1 城乡结合部土地集约利用潜力评价指标Tab.1 Evaluation index of land intensive potential of urban-rural areas

3.3 评价范围与评价单元

目前国内对于城乡结合部范围的确定有以下方法：一是以行政界限为划分依据；二是将建成区边界线向外扩展5～10 km的范围作为城乡结合部的范围；三是以城市交通网最外道路作为城乡结合部的内边界；四是采取定量指标计算的方法，包括人口密度梯度率分析法、断裂点分析法、景观紊乱度分析法、突变检测分析法[11-12]。总体而言，这些方法均是基于现状考虑，从行政管辖范围以及土地、景观现状的差异来划分城乡结合部范围。

城乡结合部作为城市发展的重要空间，也是规划实施的空间。在集约利用评价工作地域划分时应考虑与规划对接，尽可能在规划边界范围内便于集约利用评价成果能应用于规划实施，也便于评价指标目标值能与规划目标进行对接，做到以评价促规划、以规划管控土地集约利用。因此，针对城市建设用地扩张的复杂性及城乡结合部动态变化性，城乡结合部边界划分应做到“刚性”与“弹性”的结合。“刚性”就是以规划管控的重点区域为依据，包括城市规划范围内的区域和未来城市建设扩张的重点区域；“弹性”是要能体现各城市发展特征及阶段差异，综合考虑区域差异性、区域相似性、可行性以及相对稳定性，选取建设用地比例、农用地比例、景观多样性等指标进行综合判别。

针对评价范围及尺度的差异，一般评价范围较大的区域采用宏、中观评价体系，可以规划管理单元或规划功能区为评价基本单元；评价范围相对较小时可采用宏、微观评价体系，以规划地块为评价单元。

3.4 评价综合潜力测算

为综合体现各评价单元土地集约利用状况，反映城乡结合部不同尺度空间的集约利用情况，以各评价单元相对潜力为基础，采用加权多因素综合评价的方法测算土地集约利用综合潜力。其中，中观层面功能区综合的潜力内容有强度潜力、区位潜力、土地价值潜力、社会效益潜力、经济效益潜力以及生态效益潜力。微观层面规划地块综合的潜力内容有强度潜力、区位潜力、土地价值潜力、社会效益潜力、经济效益潜力，并考虑各地块规划用地的固定性，针对不同用途规划地块分别设定综合潜力测算内容(表2)。

表2 规划地块综合潜力测算内容Tab.2 Content of comprehensive potential calculation of the planned plot

4 武汉市“规土融合”的评价实践

武汉市当前处于城镇化快速发展阶段，2015年常住人口城镇化率达到79.4%。城镇化的快速推进导致城市经济社会活动不断向城市郊区和周边村镇区域拓展，城镇建设用地扩张明显，近5年年均增长40 km2左右，增速处于历史最高期。城乡结合部的形成是城市空间扩张的结果，武汉市城乡结合部范围一直处于“农村社区—城镇新郊区—城区”的动态、梯次演进过程中，同时也出现跳跃式增长态势。武汉市城乡结合部是主城人口承载的重要空间，如后湖、南湖地区分别承载了18万，43万人；也是经济发展的重要空间，武汉市划定的工业示范园均处于城乡结合区域；又是生态涵养、环境缓冲的重要空间，《武汉市城市总体规划(2010—2020年)》规划的六大生态绿楔均集中在城乡结合部。但武汉市城乡结合部土地利用结构不合理、效率低下、生态环境差等问题突出，武汉市城乡结合部土地集约利用评价是解决当前城乡人口转移和经济发展对用地需求压力的需要，是保护生态、促进可持续利用土地、防止城市盲目扩张的需要，更是增进城乡融合、优化土地配置、提高土地利用效率的需要。

4.1 范围确定

通过选取建设用地比例、农用地比例、景观多样性3个指标，对武汉市13个行政区2 620个行政村(社区)土地利用结构进行统计，采取聚类分析法综合确定城乡结合部的范围(图2)，确定建设用地比例在36.55%～74.97%之间的区域为城乡结合部，武汉市城乡结合部呈现两种类型:一是地处主城区外围的、与城区接壤、联接城乡的交接地带； 二是地处新城区中，虽不与城区接壤，但却是主城区空间扩展的新城组团，是新城区的经济、政治、文化中心。为保证城乡结合部与规划对接，对范围进行定性修正，外边界以城市规划或土地利用总体规划范围，内边界考虑主要道路和明显地物界限(含规划)，最终确定武汉市城乡结合部包括主城区和新城区，主城区城乡结合部范围178.88 km2，新城区选取汉南区作为试点，范围为50.53 km2。

图2 城乡结合部聚类分析结果Fig.2 Results of cluster analysis in urban-rural areas

4.2 潜力评价

武汉市主城区城乡结合部从总体和功能区两个层面进行评价，汉南区城乡结合部从总体和地块两个层面进行评价。通过潜力评价，武汉市主城区城乡结合部可利用土地潜力达到118 km2，可增加建筑量7 165.87 m3(是现状的2倍)，可承载人口102.52万人，可增加GDP 4 498亿元(是目前的4倍)(表3)；汉南区可利用土地潜力达20 km2(占规划建设用地的39%)，可建设建筑量3 344.36万m3(是现状的3倍)，可承载人口31.71万人，可增加GDP 568.55亿元。按照综合潜力测算方法测算各评价单元综合潜力空间分布情况(图3)。武汉市城乡结合部以中、高潜力区为主，主城区中、高潜力区面积占总面积的比例达到85%以上，汉南区中、高潜力区面积占总面积比例达到84%，以强度潜力、人口承载潜力和经济潜力为主。

表3 武汉市主城区城乡结合部潜力测算结果Tab.3 Potential results of the urban-rural areas in Wuhan City

说明：强度潜力、土地价值潜力可根据规划用途进行细化。

4.3 评价应用

基于城乡结合部土地集约利用潜力评价结论，从宏观层面提出了城乡结合部要重点加强四新地区、谌家矶、杨春湖地区的建设，该地区规划经营性用地比例较高，土地价值收益大。从中观层面以土地价值潜力大小为主要依据，结合面积潜力、强度潜力、区位潜力，合理确定开发建设时序(图4)，防范城乡结合部无序扩张，要加快商业服务业用地和基础设施用地开发，促进旧城区人口向城乡结合部转移。基于城乡结合部人口潜力的测算，城乡结合部预计可承载人口102.56万人， 可以依据各区域承载人口潜力制定城区人口向城乡结合部转移和集聚的方案(图5)。基于土地价值潜力，进行利益联动开发，实施政府引导、开发商投资为主的“捆绑式”开发建设模式，提出不同地块的捆绑开发模式，提升土地价值，促进公益性服务用地的开发建设。

4.4 评价成效

武汉市城乡结合部土地集约利用潜力评价揭示了武汉市空间扩张模式，摸清了现状与规划的差距(如规划实现度仅为28.4%)，明确了城乡结合部区域存量改造用地及新增建设用地规模、各类用地可供应规模、可增加建筑规模、预期土地价值及收益、可容纳人口规模及可承载经济产出等，并对比相关建设目标及需求，合理确定了规划实施时序及措施，为城乡结合部土地集约利用挖潜提供了直接的依据，并为挖潜后的社会、经济、生态效益评估提供了重要参考，对城市土地开发建设具有重要的指导意义。

图3 武汉市主城区城乡结合部土地综合潜力分区Fig.3 Land intensive potential zoning of the urban-rural areas in Wuhan City

图4 武汉市主城区城乡结合部土地开发时序配置Fig.4 Land development timing allocation of the urban-rural areas in Wuhan City

图5 武汉市人口疏解方向Fig.5 Sketch map of population ease direction in Wuhan City

5 结论

城乡结合部作为城市发展的重要空间，也是规划实施的空间，其土地集约利用评价应充分考虑与规划对接，便于集约利用评价成果能应用于规划实施，也便于评价指标目标值能与规划目标进行对接。但由于城乡结合部土地权属复杂、土地利用类型多样、开发建设活动频繁，城乡结合部成为土地集约利用评价工作的难点。本研究分析了传统基于土地利用现状的集约利用评价方法对于城乡结合部的不适宜，提出城乡结合部土地集约利用评价的重点在于考虑规划目标的土地利用潜力挖掘，进而构建“规土融合”的城乡结合部土地集约利用评价方法。强调从“规土融合”的角度，结合城市规划边界范围、规划管理单元和规划地块确定评价范围和评价单元；从宏观、中观和微观3个层面提出包括人口承载、经济发展和生态保护目标在内的评价体系；结合规划目标，通过选定相应评价指标测算现状与规划的差值以确定土地集约利用潜力。

从武汉市的实践研究可看出，“规土融合”的集约利用评价结果不仅可体现城乡结合部土地开发利用的效率和效益，发掘未来开发利用的潜力，且可以反映出土地开发方式、开发时序、生态环境保护等多方面的问题。结合集约利用评价结论，有利于实现以评价促规划实施，以规划管控土地集约利用，同时也可用于指导土地开发建设时序和基础设施建设安排，促进城乡结合部土地价值的升值，实现城市配置容量和效益最大化、最优化的“城市经营”目标。

[1] 宋家宁,张清勇.国内城乡结合部土地利用研究综述[J].中国土地科学,2009，23(11)：76-80.

[2] 刘玉,郑国楠.城乡结合部功能定位与规划管理国际经验[J].国际城市规划，2014，29(4):33-38,51.

[3] 苑清敏，薛晓燕.城乡结合部土地集约利用研究——天津华明镇模式[J].江西农业大学学报：社会科学版，2009,8(2):5-7.

[4] 荀文会,王雨晴,李洪涛.城乡结合部土地集约利用评价方法探讨与实证研究[J].经济地理，2014，34(10)：144-149.

[5] 谭艳.重庆市城乡结合部建设用地集约利用评价研究[D].重庆：西南大学，2014.

[6] 郭艳红，李红兵，孙文彪，等.城乡统筹视角下城市土地集约利用评价研究——以山东省胶南市为例[J].城市发展研究，2011,18(11)：1-4.

[7] 李丽华.北京市城乡结合部土地节约与集约利用研究[D].北京：中国地质大学,2008.

[8] 朱天明,杨桂山,万荣荣.城市土地集约利用国内外研究进展[J].经济地理，2009，29(6):978-983.

[9] 王业侨.节约和集约用地评价指标体系研究[J].中国土地科学，2006，20(3):24-31.

[10] 林坚,张沛,刘诗毅.论建设用地节约集约利用评价的技术体系与思路[J].中国土地科学，2009，23(4):4-10.

[11] 王国强,王令超,李春发，等.城乡结合部土地利用研究——以郑州市为例[J].地域研究与开发,2000,19(2):32-35.

[12] 陆海英，杨山，张婷，等.基于遥感的城乡结合部地域范围界定研究——以无锡市为例[J].南京师大学报：自然科学版,2004,27(2):98-102.

Evaluation of Land Intensive Use in the Urban-Rural Areas of Two Plans Integration: Innovation and Practice of the Method Based on City Planning

Chen Huafei1, Hong Qi1, Feng Jian2

(1.WuhanLandUseandUrbanSpatialPlanningResearchCenter,Wuhan430014,China; 2.CollegeofUrbanandEnvironmentalSciences,PekingUniversity,Beijing100871,China)

Rural-urban fringe is the most active areas of urban sprawl. Thus intensive land use evaluation is very important to promote the intensive land utilization and protect the future development space of the city. Land intensive evaluation of rural-urban space is a difficult task because of the complexity of land ownership, diversity of land use, and active land development. Based on the review of intensive land use evaluation, the study considered that the traditional method for intensive utilization evaluation was not applicable to rural-urban space. Further the study pointed out that the purpose of rural-urban space land intensive evaluation is to calculate land potential. The research ascertained the scope and unit of evaluation which combined urban planning boundary, planning management unit and planning block, meanwhile, established an evaluation system covered macro, meso and micro three levels which contained population, economic and ecological bearing capacity, etc. The study realized the mutual promotion among evaluation, planning and intensive land use under the guidance of urban plan and land use plan integration which run through the whole study.

rural-urban fringe； two plans integration； land intensive evaluation； Wuhan City

2016-06-20；

2016-10-15

国家科技支撑计划课题(2014BAL01B02)

陈华飞(1985-)，男，湖北荆门市人，土地规划师，硕士，主要从事城乡土地利用规划研究，(E-mail)149679356@qq.com。

冯健(1975-)，男，江苏沛县人，副教授，博士，武汉市创新岗位特聘专家，主要从事城市地理研究，(E-mail)fengjian@pku.edu.cn。

F301

A

1003-2363(2016)06-0155-06