中国东中西部城市土地储备决策绩效比较研究

王振坡 ， 翟婧彤 ， 郑 丹

(天津城建大学 a.经济与管理学院；b.京津冀协同发展研究中心，天津 300384)

中国东中西部城市土地储备决策绩效比较研究

王振坡a,b， 翟婧彤a,b， 郑 丹a,b

(天津城建大学 a.经济与管理学院；b.京津冀协同发展研究中心，天津 300384)

运用数据包络分析(DEA)模型，对2013年中国内地34个大中城市土地储备决策绩效进行总体评价和比较分析。研究结果表明：东部地区城市土地储备决策效率最高，西部次之，中部最低；土地储备决策效率受到纯技术效率和规模效率的共同作用，且规模效率作用较大；影响东中西部城市土地储备决策效率投入产出的主要因素各不相同。基于此，从深化土地及相关制度改革和提升政府管理效率两个层面提出土地储备决策绩效优化策略，从而提高土地资源利用效率、优化城市空间结构。

DEA；土地储备决策；土地制度；政府管理；中国东中西部

0 引言

中国城市土地储备制度在近20年的发展过程中经历了自下而上、由各地实践到制度层面不断完善的过程。现行的土地储备决策以经营性和行政性决策为主，政府同时担当土地储备工作的经营者、决策者和管理者的重要角色，这必然会对地方利益与公共利益的协调产生影响，从而不利于土地储备决策的公平性与合理性[1]。随着新型城镇化战略和全面深化改革工作的推进，城市土地储备制度正处在变革和创新的时代进程中。党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念以及“十三五”规划中强调的“五个全面”也都对土地储备工作提出了新的要求和方向。创新土地储备工作方式、优化城市土地储备决策绩效、提升土地储备工作效率、以生态文明建设和土地资源集约节约利用为指导的城市发展理念将贯穿土地储备工作中。

国外有关土地储备的研究与实践较早，形成了丰富的理论与实践经验。国内学者在借鉴国外土地储备相关研究的基础上，结合土地储备工作现状，从土地储备制度、储备模式、融资体系、绩效评价和风险规避等方面进行了探索[2-4]。在理论分析层面，王媛等从实物期权理论出发，定量分析了杭州市土地供应市场，验证了地方政府的土地储备决策和供地行为符合实物期权规律，认为市场不确定性的提高将延迟土地供应的最优时机[5]；王宏新等认为由于土地制度的变迁导致了政府土地储备目标的偏离，只有通过削弱或消除制度变迁才能使土地储备回归其公益性本质[6]；罗崇亮等从城市空间结构优化的角度构建了城市土地储备决策的目标体系，提出新时期土地储备决策的转变路径[7]。在研究方法上，学者们将数据包络分析(DEA)、模糊规划、GIS等方法应用于政府土地储备决策绩效评价方面[8-10]。然而，现有研究较多集中于对土地储备绩效的整体评价和运行风险的评价上，对于不同地区土地储备决策的对比研究则比较缺乏。

基于此，本研究选取中国内地东中西部具有代表性的34个大中城市为研究对象，运用DEA模型构建政府土地储备决策绩效评价体系。通过对东中西部城市土地储备决策整体绩效、纯技术效率和规模效率的对比研究，深入挖掘导致土地储备决策无效率的投入冗余和产出不足因素的作用机理，为土地储备相关部门职能定位及职能转变提供思路、路径及对策，促进土地储备工作向精细化和过程化管理转变，实现城市土地市场的有效运行和土地资源的合理利用，服务于城市经济、社会、生态的可持续发展。

1 DEA模型方法及指标数据

1.1 研究方法

首先，构造评价DMUj0的DEA模型(C2R)为分式规划P：

式中：x为投入指标；y为产出指标；v为投入指标的权系数向量；u为产出指标的权系数向量；h0为DMUj0的效率指数。

其对偶规划模型DC2R为：

式中：θ为该决策单元DMUj0的有效值，即投入相对产出的有效利用程度；λj为相对于DMUj0重新构造一个有效DMU组合中第j个决策单元的组合比例；s-是与投入相对应的剩余变量组成的松弛向量，s+是与产出相对应的剩余变量组成的松弛向量，分别表示资源的投入冗余量和产出不足量。

当θ<1时，表示该决策单元非DEA有效；当θ=1且s+，s-均大于0时，为弱DEA有效；当θ=1且s+，s-均等于0时，为DEA有效。

最后，本文存在两个问题可以进一步改进：第一，使用跨越时间更长的面板数据得到的两步估计值更加稳健，但由于数据局限，目前无法实施；第二，其他因素，如预期、相对收入等对主观幸福感的影响在整个分布上的变化如何，以及中国其他群体，如农村居民、城市移民、老年人等主观幸福感的决定因素用面板分位数回归方法分析后得到的结论又有何异同，需要更深一步地研究。

1.2 指标选取与数据来源

选取划拨土地面积、协议出让面积、招拍挂出让面积、增量土地面积、固定资产投资作为输入指标。其中，除固定资产投资外，其余指标均为土地供应市场指标，能够直接反映土地储备及供应情况；固定资产投资额作为影响经济增长的重要指标之一，对输出变量有着重要影响，因此也将其纳入模型的输入指标体系。

选取国内生产总值、经济增长率、地价稳定度、房价稳定度、城市土地集约利用度、土地收益、常住人口增量作为模型的输出指标。其中，国内生产总值和经济增长率反映了土地储备决策对国民经济的影响；地价稳定度、房价稳定度和土地集约利用度反映了土地城镇化水平；常住人口增量则表征该城市的人口城镇化水平。

根据《中国价格统计年鉴》和国家统计局发布的全国70个大中城市(包括直辖市、省会城市和部分重要城市)房价指数等统计数据，考虑数据的可得性和可比性剔除了拉萨、长春等部分城市，选取有代表性的34个城市作为研究对象。

东中西部地区划分依据有地理位置和经济发展水平。参照国家统计局的划分方法，依据经济发展水平将北京、天津、河北、辽宁、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、海南11个省份划分为东部地区，黑龙江、吉林、山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南8个省份为中部地区，内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆12个省份为西部地区。

以东中西部34个城市为研究对象，选取2013年土地市场数据、房地产数据、人口数据等12个指标分别作为输入指标和输出指标。其中，划拨土地面积、协议出让面积、招拍挂出让面积、增量土地面积和土地收益数据来源于《中国国土资源年鉴2014》；固定资产投资、国内生产总值、经济增长率、城市土地集约利用度数据来源于《中国城市统计年鉴2014》；常住人口增量来源于《中国区域经济统计年鉴2014》；房价指数、房屋租价指数、地价指数来源于《中国价格统计年鉴2014》。

2 实证分析

2.1 城市土地储备决策效率分解特征

根据上述分析将选取的输入指标土地划拨面积(X1)、协议出让面积(X2)、招拍挂出让面积(X3)、增量土地面积(X4)、固定资产投资(X5)和输出指标地区生产总值(Y1)、经济增长率(Y2)、地价稳定性(Y3)、房价稳定性(Y4)、城市土地集约利用度(Y5)、土地收益(Y6)、常住人口增量(Y7)分别输入DEAP 2.1软件，根据CCR原理和VRS原理得到2013年东中西部34个城市政府土地储备决策效率评价的综合效率(Et)、纯技术效率(Ept)和规模效率(Es)(表1)。

2.1.1 全国层面的城市土地储备决策效率特征。模型的综合效率、纯技术效率和规模效率值范围均在0～1之间，越接近1表明土地储备决策效率越高，当效率值等于1时表明该城市土地储备决策有效；相反，数值越接近0，表明土地储备决策效率越低。由DEA模型计算结果可知，2013年全国34个大中城市整体土地储备决策效率一般，综合效率平均值为0.798，DEA有效率为38.2%。北京、上海、杭州、海口、天津、乌鲁木齐等13个城市土地储备决策的综合效率值为1，表明这些城市的土地资源配置较为合理且利用效率较高。青岛、大连、西安3个城市的综合效率均低于0.5，其中，西安的土地储备决策效率最低，仅为0.358。对于综合效率值小于1的城市，由于土地制度设计的不合理、土地浪费现象严重，导致其土地储备的投入与产出效率较低，政府的土地储备决策亟待优化。2013年全国34个大中城市土地储备决策纯技术效率和规模效率均处于较高水平，平均值分别为0.958，0.827。其中，20个城市达到了纯技术效率最优，占全国城市样本总数的58.8%；其余14个城市的纯技术效率相对非DEA有效，其中青岛、太原、郑州、南昌、西安5个城市数值均低于0.9，且其相应的综合效率值也不高。纯技术效率反映了城市土地划拨面积、协议出让面积、招拍挂出让面积、增量土地面积、固定资产投资的使用效率，由于政府受到土地财政的激励，存在盲目批地的行为，导致土地投入冗余现象显著，土地资源利用率降低，进而影响城市的土地储备决策纯技术效率。从规模效率看，2013年34个大中城市中有13个城市土地储备决策规模报酬不变，且综合效率也达到最优水平，表明这些城市土地投入要素规模效应已得到充分发挥，且规模效率对综合效率具有明显影响。剩余24个城市均呈现规模报酬递减状态，说明这些城市土地投入存在不合理现象，需要改善其规模和投入的匹配程度，促进土地资源高效利用。从全国来看，各城市政府在土地方面的投入都比较充分，大部分甚至出现由于投入过剩而导致综合效率降低的现象。因此，未来的土地储备决策应当从理性的角度出发，在发挥土地资源最大利用效率的同时，提高土地资源配置效率。

表1 2013年中国东中西部城市土地储备决策效率

说明：“irs”表示规模报酬递增，“drs”表示规模报酬递减，“-”表示规模报酬不变。

2.1.2 东中西部城市土地储备决策效率特征。按照东中西部的划分标准对34个大中城市进行划分，东部地区包括北京、上海、青岛等16个城市，中部地区包括郑州、武汉、太原等7个城市，西部地区包括南宁、重庆、银川等11个城市。分别计算3个区域的土地储备决策综合效率、纯技术效率和规模效率的算术平均值(表2)。其中东部城市的土地储备决策效率最高，且高于全国平均水平，西部其次，中部最低。2013年东部地区土地储备决策综合效率为0.858，DEA有效率城市占全国总数的69.2%，高出全国平均值7.52%；西部城市土地储备综合效率值为0.768，略低于全国平均水平，DEA有效率城市占总数的23.1%；中部城市土地储备决策综合效率值为0.709，低于全国水平11.15%，且仅有合肥1个城市的DEA有效。就东中西部土地储备决策纯技术效率和规模效率来看，东部地区仍处于最高水平，西部地区居中，中部地区最低。2013年东部地区土地储备决策纯技术效率值为0.973，西部为0.959，中部为0.921，较之规模效率和综合效率而言均处于较高水平，可见各城市土地投入要素配置效率较高，土地储备决策纯技术效率差距不大。东部地区城市土地储备决策规模效率值为0.876，高于全国平均效率0.827，说明东部城市土地储备决策规模效率相比其他地区要高，这些城市在土地要素投入和资源配置方面处于较高水平；中部地区规模效率平均值为0.773，低于全国平均水平6.53%；西部地区规模效率平均值为0.791，略低于全国平均值，表明中西部城市在土地配置规模效率上有待提升，应当通过合理化土地投入、优化土地政策来提高土地配置效率。

表2 2013年中国东中西部城市土地储备决策效率平均值

2.2 城市土地投入冗余和产出不足分析

基于2013年东中西部34个大中城市土地储备决策综合效率、纯技术效率和规模效率分析可知，各地均存在不同程度的土地投入冗余和产出不足。从投入-产出角度对影响土地储备决策效率的要素进行进一步分析(表3)，探讨各因素对土地储备决策的作用程度。

表3 2013年中国东中西部城市土地储备决策DEA分析结果

说明：由于北京、天津、广州、长沙、重庆等20个城市均无投入冗余和产出不足现象，故未在表中列出。

2.2.1 全国层面的城市土地投入与产出。从产出情况看，2013年全国样本城市中有14个均存在不同程度的土地产出不足，其中土地储备效率对地价稳定度、土地集约利用程度和常住人口增量3个指标作用明显，个别城市也存在对国内生产总值、经济增长率和土地收益方面的影响。大连、南京、成都等12个城市均出现常住人口增量产出不足现象，沈阳、南昌、西安等11个城市均出现地价稳定度产出不足，分别占总样本的35.29%，32.35%，表明常住人口增量和地价稳定性成为影响国内土地储备决策的两个重要因素，如何通过优化土地储备决策推进当地人口城镇化进程，以及有效调控城市土地价格、维持土地价格稳定是提高土地储备效率的关键[12-14]。另外，南京、太原、银川等5个城市均出现土地集约利用度的产出不足情况，表明该城市土地储备决策效率低下直接导致了土地资源配置不合理，进而造成该城市土地利用效率不高，政府应当通过深化土地制度改革，提高土地资源配置效率，促进土地集约节约利用。从投入情况来看，2013年有14个城市出现了土地投入冗余情况，占样本总数的41.2%，其中土地划拨面积、招拍挂面积和增量面积为主要影响因素，个别城市也存在协议面积与固定资产投资的冗余。沈阳、大连、武汉等14个城市均出现土地增量面积投入冗余，且多与协议面积和招拍挂面积冗余同时出现，表明这些城市2013年的土地出让面积过多，且多为协议出让和招拍挂出让，从而造成土地利用效率低下，土地浪费现象严重，反映了各地政府对土地财政的依赖程度仍然较高，土地储备决策效率有待提升。此外，武汉协议出让土地面积过剩率达到75.4%，沈阳达到74.1%，青岛市招拍挂土地面积过剩率为52.5%。如此高的土地供应过剩率映射出城市土地资源利用效率低下，大多城市政府在土地储备与供应过程中或为追求土地收益的最大化盲目、过量地出让土地，导致土地资源的浪费和部分土地收益的流失。

2.2.2 东中西部城市土地投入与产出。东部地区的沈阳、大连、青岛等6个城市出现了土地产出不足，其中除青岛外其余5个城市的地价稳定度和常住人口增量均产出不足，表现为这几个城市的地价稳定性较差、人口城镇化滞后于土地城镇化；此外，南京的土地利用集约程度产出不足明显，说明该城市土地资源浪费情况较为严重；福州、济南和青岛则分别出现了国内生产总值、经济增长率和土地收益的产出不足，说明当地政府在土地资源配置中并未发挥调控的最佳作用。中部地区的太原、武汉、南昌等城市和西部地区的呼和浩特、南宁、成都等城市均出现不同原因的产出不足。从土地储备决策产出不足平均值看(表4)，中部地区在国内生产总值和经济增长率两项指标的产出不足均远高于东西部地区，说明中部城市土地储备决策的效率对该地经济水平具有显著影响，也间接反映了中部地区相对于东西部地区对土地财政的依赖性较大。就地价稳定性指标而言，中部和东部地区地价稳定性较好，西部地区地价稳定性较差，表明西部城市土地储备决策效率对该城市地价的稳定程度影响较大，土地储备决策效率的提高有利于该城市土地价格维稳。东部地区常住人口增量产出不足最高，西部次之，中部最低，表明由于东部地区城镇化水平较高，人口集聚趋于饱和。因此，土地储备对人口城镇化的作用效率下降。而西部城市由于城镇化水平较低，土地城镇化与人口城镇化阶段不相匹配，土地储备决策效率低下直接导致了对人口吸引力的不足[15-16]。东中西部的土地投入冗余量(表4)总体表现为土地划拨面积、招拍挂面积、增量面积冗余在中部地区最为明显，土地协议出让面积和固定资产投资冗余则主要出现在东部地区。表明中部城市以划拨和招拍挂形式出让土地量过大，以至于增量土地面积冗余量也较大，造成了土地储备决策效率低下，应当通过控制土地协议出让和招拍挂出让的数量，使有限的土地资源得到更加合理的配置。东部和中部地区固定资产投资冗余量均较大，平均值分别达到251.60亿元和210.66亿元，表明东部和中部城市对于固定资产的投资过多，从而降低了该城市土地储备决策效率。

表4 2013年中国东中西部城市土地储备决策产出不足及投入冗余平均值

综上所述，国内东中西部土地储备决策综合效率存在明显差异，东部地区效率较高，西部次之，中部地区效率最低；其中各地土地储备决策纯技术效率均在0.9以上，处于较高水平，故影响综合决策效率的主要为土地储备规模效率。通过东中西部城市土地储备决策投入-产出分析可知，影响其土地储备决策效率的因素各不相同。其中，东部地区在土地划拨、协议出让、招拍挂出让、土地增量和固定资产投资等方面冗余量较大，从而导致了其在国内生产总值、地价稳定度、土地集约利用度、常住人口增量等方面均出现产出不足情况；中部地区则主要是由于土地划拨、土地招拍挂、土地增量和固定资产投资的投入冗余，导致土地储备决策效率降低，以致国内生产总值产出不足明显；西部地区在投入冗余方面为3个地区中最低的，但在土地收益产出不足方面最高，表明西部地区土地投入量和分配量较少，土地储备决策效率降低更多体现为土地收益的减少。

3 结论与讨论

3.1 结论

运用DEA评价模型对2013年全国东中西部34个大中城市土地储备决策效率及其投入-产出结构进行评价与分析，土地储备决策综合效率东部地区最高、西部次之、中部最低。

(1)土地储备决策效率不高，城市土地储备与供应结构合理性有待提升。受中国长期以来土地公有制的影响，以及“土地财政”为政府带来的高额收益和经济增长，各地政府在土地储备与供应过程中招拍挂和协议出让土地过多，造成城市土地储备决策投入冗余量较大，长此以往导致土地储备与利用结构失衡，经营性土地过多而公益性土地不足，难以充分发挥政府对土地市场的调控作用，从而降低土地资源利用效率和可持续性。

(2)东中西部城市城镇化阶段差异较大，土地城镇化与人口城镇化进程不相匹配。由于中国土地制度使得各地建设用地指标分配方式不尽合理，中央与地方的信息不对称导致各地土地城镇化与人口城镇化进程差异显著，建设用地指标分配向中西部省份倾斜，中西部地区建设用地供给增加，城镇数量和城区面积呈现无序扩张趋势，然而由于基础设施建设滞后和居民职住空间选择导致“空城”“鬼城”屡见不鲜。相反，东部地区建设用地指标供给不足，但发达的基础设施和完善的公共服务体系仍然吸引着人口流入，并由此引发了一系列城市问题。一方面有限的土地难以承受过多的外来人口，造成东部地区常住人口增量冗余现象严重，并表现为一系列城市病的产生；另一方面，西部城市虽然拥有较多的建设用地指标，然而由于产业发展与社会建设滞后导致土地资源利用率不高，对劳动力的吸引力不足，土地城镇化明显快于人口城镇化。

3.2 讨论

(1)全面深化改革和各项措施的有序推进是提高土地储备决策效率的基础。东中西部城市土地储备决策效率差异的根本在于人口城镇化与土地城镇化的不相匹配，较发达的东部地区而言，中西部地区在基础设施建设、社会福利水平和产业结构等方面的不足，加之中国独特的土地制度和户籍政策进一步限制了土地合理配置和人口自由流动，最终导致人口城镇化跟不上土地城镇化进程，并伴随“空城”“鬼城”等城镇化弊病的显现。因此，首先应通过完善当地基础设施建设、推进社会福利均等化、优化城市产业结构等，增强中西部地区对人口的吸引力，加速推进人口城镇化进程；其次应通过财税制度改革，将土地增值税由“间接税”变为“直接税”，合理调整并明确中央和地方的事权与支出责任，同时健全预算管理机制和监督制度，提升地方政府公共服务供给水平；最后应逐步放开户籍制度对人口自由流动的限制，建设用地指标的分配应当依据人口流动方向进行适时的、合理的调整，适当平衡东中西部城市的用地指标，提高土地储备决策效率，优化土地资源配置。

(2)土地储备机构需由“双职能”角色向管理职能转变。长期以来，土地储备机构兼具“经营者”与“管理者”的双重身份，难以充分发挥其监管职能，大大降低了土地储备决策效率。随着2012年四部委《关于加强土地储备与融资管理的通知》、2014年国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》，以及2016年四部委《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》等的陆续发布，土地储备机构的公益性职能正逐渐被强化。逐步剥离地方政府的土地经营职能，探索由多主体合作经营的土地储备与出让模式，充分发挥政府在组织与监管方面的职能和市场在土地储备与供应中的主导作用是土地储备机构当前面临的重要任务。首先应改变传统的土地财政模式，重点把握好土地储备结构与供应时序，优化土地储备规模与周期；其次应强化对城市公益性用地的储备与利用，实现城市用地模式的内涵式挖潜；最后应以城市发展边界为土地储备红线，优先储备和供应城市存量土地，严格控制增量建设用地的储备和出让，促进城市土地的集约、高效利用和土地储备的精细化、过程化管理。

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Comparative Study on the Performance of Urban Land Reserve Decision among Eastern, Central and Western Areas of China

Wang Zhenpoa,b, Zhai Jingtonga,b, Zheng Dana,b

(a.SchoolofEconomicsandManagement;b.Beijing,TianjinandHebeiCollaborativeDevelopmentResearchCenter,TianjinChengjianUniversity,Tianjin300384,China)

This paper evaluates and compares the land reserve decision performance among 34 cities of Chinese Mainland in 2013 by using data envelopment analysis (DEA) model. Firstly, the eastern area has the highest land reserve decision efficiency, followed by the westren area, the central area is the lowest. Secondly, the efficiency of land reserve decision is influenced by both pure technical efficiency and scale efficiency, while the scale efficiency has more effect. Thirdly, the main factors that affect the input-output of land reserve decision efficiency among eastern, central and western areas are different. Based on these, from the angles of deepening reform of the land and the related system and improving government management efficiency, the strategy of land reserve decision performance optimization is put forward so as to improve the utilization efficiency of land resources and optimize the urban space structure.

DEA; land reserve decision; land system; government management; eastern, central and western areas of China

2016-01-25；

2016-07-12

国家社会科学基金项目(13BJY054)；天津市国土房管局科技项目(TGPC-2014-D-0239)； “十二五”天津市高等学校创新团队培养计划项目(TD12-5063)

王振坡(1967-)，男，河南开封市人，教授，博士，主要从事城市与区域经济方面的研究，(E-mail)zhenpo@126.com。

翟婧彤(1992-)，女，河南焦作市人，硕士研究生，主要从事城市与区域经济方面的研究，(E-mail)1040223777@qq.com。

F301.2

A

1003-2363(2016)04-0120-06