基于整体性治理理论的食品质量安全监管对策研究

雷勋平，邱广华

(1.铜陵学院 工商管理学院，安徽 铜陵　244000；　2.南京航空航天大学 经济与管理学院，江苏 南京　210016)



基于整体性治理理论的食品质量安全监管对策研究

雷勋平1,2，邱广华2

(1.铜陵学院 工商管理学院，安徽 铜陵244000；2.南京航空航天大学 经济与管理学院，江苏 南京210016)

摘要：权力分散而导致的碎片化是中国食品质量安全监管中的一个重要问题，而倡导跨界合作的整体性治理理论为中国食品质量安全监管提供了一种新的思路。在回顾整体性治理理论基本思想的基础上，阐述了整体性治理理论视角下食品质量安全监管的适用性，进而提出基于整体性治理理论的食品质量安全监管对策。研究表明，一方面要建立“横向到边、纵向到底”的协同监管机制，打造全覆盖的食品质量安全监管网，另一方面要培育第三方监管力量，并基于整体性治理理论，建立以政府为主导，多元主体协同治理的中国食品质量安全监管模型，保证食品质量安全。

关键词：食品质量安全；碎片化；整体性治理理论；监管

食品质量安全监管是一项系统工程，政府是食品供应链的监管主体，相比之下，西方国家对食品质量安全监管更为先进，其大致演变过程如下：当产生于19世纪末20世纪初的传统公共行政理论已远不能满足食品安全监管需求时，20世纪80年代以后，新公共管理运动在西方国家广为流传，90年代末，西方国家进入后新公共管理时期。随着时代的发展和进步，学界发现，后新公共管理一味强调“效率”问题，结果导致了诸如“碎片化”“政府空心化”等问题，英国学者佩里·希克斯率先提出了“整体性治理”或“整体政府”的概念，并取得了丰富的研究成果。至此，作为一种理想的公共政策、行政管理工具，整体性治理理论被广泛运用，特别是在西方国家食品(或农产品)质量安全治理与监管方面发挥了较为重要的作用。基于此，有必要借鉴整体性治理理论的基本思想，探讨其在中国食品质量安全监管领域的适用性和可行性，继而立足整体性治理理论，提出食品质量安全监管对策。

一整体性治理理论的基本思想

整体性治理倡导跨界合作，强调在保留现有组织边界和专业分工的前提下，以长效协作机制为保障，充分调动社会公共管理主体(如各级政府、公共部门和第三方组织等)积极性，最终实现整体效能的发挥。[1]该理论的创始人佩里·希克斯为了进一步阐明整体性政府的优点和作用，从公共治理的“目的”和“手段”将政府分为5种类型，再次证明整体政府(整体性治理)具备先进治理结构的多数优势，治理目的和治理手段相互促进，治理效果显著。研究和实践表明，整体性治理的具体运作以政府为核心，以协作为主旋律，各参与主体通过“横(纵)向协作”，在回应公民诉求的同时，使得经济利益最大化。根据协作程度高低，具体有3种情况，见表1所示。

注：根据文献[2]整理。

从表1来看，无论是横向维度还是纵向维度的合作都将影响总体协作程度，进而影响整体性治理绩效。因此，必须加大各主体跨部门合作和协同力度，构建多元治理主体的协作模型，增强总体协作程度，实现全方位的网络化治理，从而提升整体性治理绩效和效果。

二整体性治理理论视角下食品质量安全监管的适用性分析

中国目前的食品安全监管呈现“分段监管为主，品种监管为辅”的局面，是典型的“碎片化”治理模式，呈现“九龙治水”却又未能确保食品质量安全的尴尬监管局面。从某种程度上表明中国食品质量安全监管部门协作程度低，也反映了中国食品质量安全监管组织结构不合理。[3]整体性治理理论的提出与运用，为中国食品质量安全监管提供了借鉴，在一定程度上可以缓解中国食品质量安全监管问题，具体理由如下。

1.整体性治理能够借助整合协调增强农产质量安全分段监管部门间的协作力度。

尽管政府部门以专业分工来界定监管环节，旨在形成无缝衔接的食品质量安全监管链，但是，和一般的公共事务相比，食品质量安全监管具有内在特殊属性，即不可割裂性，因为食品供应链任何环节出现风险，若不加治理，该风险必定会沿着该链条传导，故分段监管的效用和功能不再奏效，必将导致食品监管体制方面的“木桶效应”。由此可见，中国食品质量安全分段监管体制亟待改进，整体性治理模式为此提供了借鉴和便利，食品质量安全监管主体将通过信息共享、充分协作，从而增强农产质量安全分段监管部门间的协作力度，变破碎监管为整合监管。

2.整体性治理能够通过组织功能整合重塑食品质量安全监管的整体政府形象。

在当前分段监管和政府组织科层制条件下，组织边界清晰但存在隔阂。在食品质量安全监管问题上，部门内、外部存在策略博弈，利益和势力导致主体间竞争无序，甚至可能由于价值取向各异，使得公权赋予政府在食品质量安全方面的目标成为“空文”，三鹿事件便是最好的例证，且该事件给政府形象以重创。在食品质量安全问题上，整体性治理的根本目的就是在保护公民权益，提供质量安全的食品。当下中国正处于社会经济转型关键期，给整体性治理实践创造了良好机遇。因此，食品质量安全监管部门应紧抓这一历史机遇，完善组织结构，健全服务功能，通力协作，在食品质量安全方面实施整体性治理，重塑食品质量安全监管的整体政府形象，提高政府公信力，提升政府美誉度。[4]

3.整体性治理能够通过跨界合作提高食品质量安全监管绩效。

整体性治理强调跨界合作，既包括食品质量安全监管部门内部和部门间的协同，又包括公、私部门间的合作，食品质量安全这一目标将上述诸多主体联系在一起。[5]为了增强协同和合作的力度、提高合作绩效，在食品质量安全整体性治理过程中，作为直接治理主体——政府必须担当食品质量安全治理的主导者，必须建立制度，搞好服务，充分调动公众、食品行业协会、第三方及其他社会组织等多方力量，发挥各自的治理优势，共同提高食品质量安全监管绩效。

三整体性治理理论视角下食品质量安全监管对策

根据整体性治理理论的思想，在中国食品质量安全问题较为严重、部分监管失灵时期，亟需让社会公众、NGO、新闻媒体以及第三方和其他组织积极参与食品质量安全治理活动，通力协作，充分发挥各主体的监管作用。[6]本文认为，基于整体性治理的食品质量安全监管对策一方面应从横向、纵向协作两个方面进行设计，另一方面应积极鼓励第三方组织及其他团体发挥其监管功效。

1.建立“横向到边、纵向到底”的协同治理机制，打造全覆盖的食品质量安全监管网。

在横向上，一是重点突出国务院食品质量安全委员会刚性的行政主体地位和超然的机构地位。以《食品安全法》为基础和依据，进一步巩固食品质量安全委员会的行政主体地位，明确规定和认可该委员会是独立的、常设的、高于任何层次监管部门的刚性行政主体，赋予食品质量安全主体规则制定权、奖励权、惩处权等行政权力，提升并造就其综合协调能力。该委员会全方位对食品质量安全问题实施“从农田到餐桌”的监管，从宏观上负责其他监管机构的培训教育和指导工作，借助强有的行政权从中观层面协调监管机构间的冲突以及区域间的监管矛盾，从根本上解决监管重叠和监管缺位等问题，但食品质量安全委员会不直接参与微观性的监管工作。[7]二是抓紧建立食品供应链监管主体的合作机制与交流机制，依托食品质量安全委员会迅速推进各主体间的职责调整和功能整合。以此次大部制改革为契机，切实发挥各监管主体的职责，相互协作，彻底终结“九龙治水”的食品质量安全监管尴尬局面，建立食品质量安全监管的长效机制，依托食品供应，构筑食品质量安全监管链，真正实现食品质量安全无缝监管。

在纵向上，食品质量安全问题呈现以下特征：尽管食品质量安全监管呈现溢出效应，但由于食品质量安全问题日益增加并扩散，该溢出效应仍不能其外部影响力。因此，必须立足食品供应链，加强纵向监管机构的合作与协调，构筑食品质量安全监管链，基于自上而下的管理原则，彻底解决目前各自为政、协作不畅等问题。毋庸置疑，区域食品质量安全监管中自上而下的监管部门很难完全脱离与其他政府部门的关系，经常会受到其他政府机构的阻力。鉴于此，区域性食品质量安全监管机构可以借鉴矩阵制组织的管理经验，秉承横向沟通、纵向管理的原则，通过协同治理优化与地方政府的关系，逐步建立起议事协调、争议解决、干部交流和信息共享的长效互融机制。[8]

2.培育第三方监管力量，构建基于整体性治理的食品质量安全治理结构。

当前，食品质量安全监管的第三方组织很多，但是，中国政府未能真正重视他们的作用，使得其很难真正开展食品质量安全监管工作。因此，在培育第三方监管力量方面，政府部门应做好以下工作。

第一，确保第三方参与食品质量安全监管的合法地位。在中国，第三方食品质量安全监管力量发挥了一定的作用，但是其法律地位尚未独立，缺乏财务及业务自主权。而中国经济发展和人民生活水平提高促使食品质量安全需求日趋强烈，那么，第三方监管主体地位必将显著提高。鉴于此，就需要政府积极推进第三方监管组织的发展。为了切实发挥第三方组织的监管功效，进一步赋予并明确第三方组织的法律地位十分必要。[9]当下，中国政府可以考虑出台相关法律，界定第三方监管组织的准入条件，保证其合法性和权威性，增强其独立性和专业性，确保第三方机构依法保障食品质量安全监督的法律地位。

第二，界定第三方行使食品质量安全监管的合法权力。在明确第三方组织合法地位的基础上，应进一步界定其实施食品质量安全监管的合法权力。具体包括：(1)信息发布权。一方面，要及时更新和发布食品质量安全等相关信息，特别是重点关注、发布和曝光导致或影响食品质量安全的违法甚至是犯罪信息，最大限度地降低这些违法行为给食品行业造成的负面影响，增强社会对中国食品质量安全的信心，提升他们的幸福指数。另一方面，第三方组织是非政府组织，有时在公众心目中甚至高于公众对政府的信任，那么与公众交流中可能会起着重要的作用，能够对政府相关的食品质量安全监管法律法规、政策措施全面解读，并及时传达给社会公众，同时，把社会公众的疑问和关切的问题反馈给政府，形成“信息发布——问题反馈——解决对策——信息再发布”的闭环结构，特别是应对一些突发性食品质量安全事件时，这种桥梁作用在维护社会稳定、平息冲突等方面表现得尤为明显。(2)行为监督权。为了营造良好的食品行业环境，必须约束和监督食品供应链主体行为，政府可以委托食品行业协会牵头制定食品行业规范和质量安全准则，确保食品行业有序良性发展。因此，政府必须赋予第三方组织行为监督权，一方面监督食品供应链主体内部规章制度的建立，如是否有关食品采购、生产、销售等方面的检测检验制度等；另一方面监督食品供应链主体对各级政府部门有关食品质量安全法律法规及标准的执行与落实情况，如各主体在食品供应链各环节是否严格执行并遵守相关规定等。(3)检测奖惩权。为鼓励第三方组织积极参与食品质量安全监测，此举不仅可以降低食品质量安全监管的成本，而且能提高食品检验检测结果的可信性，增强社会公众对食品行业的认可度。同时，在第三方组织提供检测结果后，政府可以视情况赋予第三方组织奖励和表扬表现良好的食品供应链主体、惩罚并通报批评违法违规的食品供应链主体的奖惩权。对于问题特别严重的主体，政府还可以允许第三方组织行使政府的部分司法等行政权力，使上述行为得到制裁。

第三，加大与第三方食品质量安全监管组织的合作与交流。第三方组织作为独立的组织机构，与政府地位平等。政府可以通过购买食品质量安全检测、监管等公共服务，或是外包和政府补贴等多种形式与第三方组织展开合作和交流，发挥第三方组织决策速度快、接地气和灵活性高等优势，丰富食品行业质量安全监管的形式与内容。具体合作包括：联合开发食品质量安全检测和科学研究、食品质量安全风险评估和预警、食品行业资格认证等，构建食品质量安全管理模式，打造互动性强、服务意识强、权威性高的第三方检测结构。

综上所述，立足整体性治理理念，食品质量安全监管要实现纵向与横向的结合，社会公众、媒体、行业协会等第三方机构参与，政府组织和非政府组织通力协作，从而形成中国食品质量安全整体性治理新局面。借鉴已有研究成果，[1][7][10]根据上述分析，构建基于整体性治理理论的食品质量安全治理结构——多元治理主体协作的食品质量安全治理模型，如图1所示。

图1　基于多元治理主体协作的食品质量安全治理模型

四结语

整体治理作为西方国家行政改革中一种新的实践，对食品的质量安全监管提供了一个很好的参考依据。食品质量安全监管一方面要充分发挥政府的核心主导作用，整合食品质量安全监管部门(或社会公众、NGO等)的职能，公私协作，[10]解决中国食品监管方面的碎片化问题，构建完整立足食品供应链的无缝监管链条；另一方面要建立食品供应链主体的合作交流机制、行为监督机制和奖惩激励机制，充分调动食品供应链主体的积极性，继而建立基于多元治理主体协作的食品质量安全治理模型，以保证食品质量安全。此外，在具体的激励机制构建中，构建食品质量安全监管绩效评价体系并展开定量分析，仍需进一步深入，借此完善上述模型，形成闭环的食品质量安全监管链条。

参考文献

[1]黄滔.整体性治理理论与相关理论的比较研究[J].福建论坛(人文社会科学版)，2014(1)：176-179.

[2]鲍芳修.基于整体性治理的食品安全监管体系探究[J].理论学刊，2012(6)：28-30.

[3]刘继萍.食品企业的管理困境与解决路径[J].食品与机械,2015(02):274-276.

[4]张锋学.中国食品安全的刑法规制[J].食品与机械，2015(3)：272-274.

[5]谭学良.整体性治理视角下的政府协同治理机制[J].学习与实践，2014(4)：76-83.

[6]李小华. 媒体对食品安全监督作用的法律规范[J].食品与机械,2015(01):265-268.

[7]张浒.整体性治理视角下食品安全监管体制研究[D].云南财经大学，2013：34.

[8]蔺海潮.食品企业社会责任会计信息披露制度研究[J].食品与机械,2015(03):275-277.

[9]沈强龙.公共治理视角下食品安全社会监管研究[D].南京航空航天大学，2014：47.

[10]张志勋，叶萍.论我国食品安全的整体性治理[J].江西社会科学，2013(10)：157-161.

Class No.:F203Document Mark：A

(责任编辑：蔡雪岚)

Supervision Measures for Food Quality Safety Based on Holistic Governance Theory

Lei Xunping1,2，Qiu Guanghua2

(1.School of Business and Administration, Tongling University, Tongling,Anhui 244000, China;2.School of Economics and Management, Nanjing University of Aeronautics and Astronautics, Nanjing,Jiangsu 210016，China)

Abstract：The fragmentation caused by decentralization is an critical problem of food quality safety supervision in China，and yet，the holistic governance theory provides us an new idea for food quality safety supervision in China. On the basis of reviewing the basic ideas of holistic governance theory，the paper described the applicability of holistic governance theory for the food quality safety supervision . The research shows that for the sake of ensuring food quality safety，on the one hand，a coordinated supervision mechanism should be constructed and an overall food quality safety supervision network should be built，on the other hand，the third party supervision power should be cultivated . Government-led and multi-subject cooperative governance food quality safety supervision model should be constructed in China.

Key words：food quality safety；fragmentation；holistic governance theory；supervision

中图分类号：F203

文献标识码：A

文章编号：1672-6758(2016)05-0073-4

基金项目：国家社科基金青年项目“基于供应链的我国食品质量安全风险传导机理与治理结构研究”(编号：13CGL125)。

作者简介：雷勋平，在读博士，南京航空航天大学；副教授，铜陵学院工商管理学院。研究方向：食品安全监管、物流和供应链管理。