走向治理能力现代化

【中图分类号】G710 【文献标志码】C 【文章编号】1005-6009（2016）19-0007-06

什么是职业院校的治理？

周俊：要深入了解职业学校现代化治理的内涵，首先有必要了解“治理”“现代化”等相关概念的要义。

1.治理。

“治理”是20世纪90年代以来国际政治学领域逐渐流行起来的一个概念，近年来与之相呼应的还有更侧重公共产品供给和分配方面的“公共治理”和就全球性议题进行协作的“全球治理”。相对于之前意识形态和强制色彩更浓的“统治”和“管治”而言，“治理”更为中性，也更凸显绩效观念。“治理”由治理主体、治理内容、治理结构以及治理机制等构成，是通过规则和制度约束，对利益相关主体之间的关系进行重塑，使利益相关主体得以调和，并且采取联合行动的持续过程。

2.现代化。

对“现代化”一词的理解，国内外专家学者尚无完全统一的认识，可谓“仁者见仁，智者见智”。

从词义上讲，“现代”一词可从两方面理解：从时间角度来看，现代就是当代，就是现在、目前；从价值角度来看，现代就是最好的、最新的。“现代”是个名词，加上一个“化”，就变成动词了，即走向现代。

尽管目前我们无法对“现代化”下一个准确的定义，但根据国内外学者的理解，我们至少可以就此形成以下基本的认识：首先，现代化是一个系统，它是由物质、制度、文化等若干个相互作用的子系统组成；其次，现代化是社会各方面的现代化，既包括经济政治的现代化，也包括文化的现代化，是人类社会在政治、经济、文化、生活等领域所发生的由传统社会向现代社会的全方位转型；再次，现代化是一个过程，在这个过程中，经济、社会、文化以及人们的精神面貌、思想观念和思维方式等方面都将发生深刻的变化，并且随着这些变化，社会的文明程度不断提高，人们的生活质量不断改善，社会的运行机制更趋于合理。

3.职业学校的现代化治理。

“职业学校的现代化治理”（或可称为“职业学校治理能力现代化”）是指职业学校治理体系和治理能力适应现代社会发展要求的进化过程。具体来说是职业学校以治理体系为依托，借助制度、机制、政策、技术等因素，促使职业学校多元治理能力保持协调进步、务实高效的一种趋向与动态过程。

王稼伟：“学校治理”是一个涵盖学校管理方式、管理制度和管理机制的综合概念。现代学校是一个由诸多利益相关者构成的发展共同体，学校发展受到利益相关者的牵制影响，也影响牵制着利益相关者的利益。从社会学角度审视，学校是镶嵌于整个社会网状结构中的教育组织。学校治理要有成效，就必须充分调动这些利益相关者的积极性，并通过优化治理结构，最终达到学校内外全部资源的最优配置，实现彼此利益最大化。所以学校治理的关键就在于要真正将这些利益相关者凝结成牢固忠诚的发展共同体。

因此，“学校治理”需要构建、完善相应的治理结构，即在校内外建立一系列协调规范包括教育行政机构、学校师生、社区等学校利益相关者责、权、利的制度与机制的设置安排，最终实现学校内外资源（包括物质资源、人力资源）的最优配置。从宏观角度看，学校治理可分为学校外部治理和内部（组织）治理两方面。学校的“外部治理”，主要强调国家政府通过顶层设计，借助法律法规对学校治理理念和治理方式等进行明确规定，并通过相应的管理组织机制保障其健康运行。学校的“内部治理”则更侧重学校作为一个组织内部治理结构的完善，治理能力的提升以及治理品质、治理特色的彰显。

黄少基：治理与管理的区别：

1.主体不同。教育管理的主体是职能部门，比较单一；教育治理的主体具有多元性，不仅指教育行政部门，也包括学校、社会团体和社会公民。主体的单一与多元是管理与治理的最大区别。

2.目的不同。管理强调的是保证实现既定目标，而治理的目的在于实现多元利益主体之间的利益均衡。

3.运作模式不同。教育管理是自上而下的单向“管人管事”，权力行使路线是“由人及事”，具有强制性和权威性的特点；教育治理是协商性共生合作的双向“治事理人”，权力行使路线是“由事及人”，具有契约性和民主性的特点。

4.职能不同。管理主要关注决策落实的计划、组织、指挥、控制和协调，而治理注重监督，明确责任体系和决策指导。

5.实施依据不同。管理主要依靠内部层级关系，而治理主要依靠法律规范制度标准。

6.作用与效果不同。教育管理侧重于规定具体的发展路径和方法，由于缺少民主基础和契约精神，主要依靠行政权力来管理事务，在具体落实中的有效性难以保证。教育治理的作用在于规范权利和责任，更多地关注人性的发展与主体意识的发挥，有利于聚合社会各方面的智慧共谋教育发展。

殷树凤：从词源学来考察，“管”的本意是掌权者使用毛笔或印章办理事务，“教育管理”强调的是“教育行政部门行使权力”；“治”的本意是主持公道或开凿水道，“教育治理”强调的是“教育行政部门处理事务”。从“管理”到“治理”，一字之别，蕴含着深刻的观念创新，更体现了科学精神、民主作风和教育本质。2013年，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。自此，“治理”理念开始进入到各领域。在学校教育领域，治理可理解为学校管理方式、制度和机制等改革的总称。

职业教育治理现代化的一个显著特征就是实现职业教育的多元化投入、多元化管理、多元化监督，形成社会主体广泛参与的共同治理局面，并在此过程中促进职业教育的健康、有序、可持续发展。科学化、民主化、教育化和法制化是教育治理现代化的本质内涵和根本特征。

职业院校如何从管理走向治理？

周俊：管理是从上而下、一元单向的，而治理是指在社会主义市场经济体制中，市场在资源配置中起决定作用的条件下，多元利益主体围绕共同的目标协调与互动的过程。可以说，随着市场经济中行为主体的多元化、利益主体的多元化，政府与民众、社会、企业、学校的关系也应是平等的、双向的、互动的、协同的。治理不同于管理，治理活动涉及范围更加宽泛，不仅包含自上而下的统治、管理，而且更强调方方面面的共治以及各参与主体责任的共担等内容。

职业学校要从管理走向治理，至少要做好四个方面的事情：

1.熟悉治理理论，弄清传统管理理论与治理理论的区别。治理是一个过程，不是一套规则；治理是协调，不是控制；治理是持续的互动，不是一项正式的制度；治理主体不是一元，而是多元，需要利益主体多元参与。

2.把握治理能力现代化的内容。治理能力现代化，最关键的要适应时代变化，既改革不合时宜的体制、机制，又要建构新的体制、机制，使其更加科学、完善，达到制度化、规范化、程序化的要求。

3.正视学校持续发展中的问题。从治理来看，目前职业学校表层问题是学校办学活力不强，学校与社会联系不紧密。深层次问题是学校办学自主权不够，使得学校内部现代治理能力不强。校长是教育行政部门任命的，有的还是组织部门任命的，导致学校内部行政权起支配作用，学校成为事实上的一个政府部门。另外，这也使得校长必须对上级负责，教师、学生话语权不足。教育行政部门对学校是管、办、评一体化。要解决这一问题，一要政校分离，落实和扩大职业学校办学自主权；二要完善职业学校内部治理结构。

4.做好顶层设计，明确提升治理能力现代化的路径、抓手。为此要做好三方面工作，一要牢固确立以质量为核心的治理理念，将提升质量作为学校的首要任务。对于一所学校来说，办学质量就是人才培养的质量，人才培养质量高，办学质量才好，因此，要提高教师的质量、管理的质量。二要着力于内涵建设，培植内生增长力量。一方面要强化师资队伍建设，加强专业建设，深化校企合作。另一方面要通过教学工作诊断与改进的推进，完善制度，建构机制，培养队伍，催生内生力量。三要推进现代职业学校制度建设，完善章程，完善制度，创新内部治理机构。

王稼伟：在全球治理变革的背景下，“治理”正成为各国政府改革的方向。公共治理理论不仅深刻地影响了我国政府的治理转型，也在教育领域产生了重要影响。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“深入推进管办评分离，扩大省级政府教育统筹权和学校办学自主权，完善学校内部治理结构。”从管理走向治理，既是对学校现有管理逻辑的重构，也是职业教育应答时代要求的整体变革。

作为一种管理方式，“治理”与“管理”有着显著区别。从实现目的上看，治理通过协调平衡力求实现多元利益主体的利益最大化，管理侧重对现有计划目标的全力执行与完美实现。从实施基础看，治理是基于法律法规的多元主体互动，促成并要求各参与主体具备相当的自治能力；管理根据内部层级关系，更依赖上层的有效指导与严密管控。从职能作用来看，治理更重职责体系的构建以及通过监督决策规范各主体的权利责任；管理主要强调决策落实中的组织控制，主要规划落实目标采用的具体方式与方法。

因此，治理相对于管理，其内涵与外延均更丰富，它更强调多元主体权益共享、责任共担的“共治”。当然我们也要看到“治理”根本上是一种追求更优效能的管理模式，它与管理的不同并不等于它们处于对立的两端。准确地说，“治理”是在形势日趋多元化复杂化的特定历史条件下，突出反映时代特征、应对时代挑战的一种有效的管理。

我们围绕“学校治理”进行的理性思考与有效实践必须基于对学校治理相关认识的梳理与辨析上。职业学校具有自身的特质，这使得职业学校的治理除了具有一般学校治理的内涵外，还有自身的特点。职业学校肩负着培养高素质劳动者和技术技能人才的重任，在职业学校发展中，行业、产业、企业作为利益相关者的作用是极为重要的。职业学校与他们之间是战略依赖关系，只有在与他们的深度合作中学校才能获得长足的发展。而他们对于职业学校治理的介入干涉，不仅要依赖学校外部治理结构的规范，也要依靠学校内部组织治理结构的支持。与此同时，经济全球化、文化多元化等社会发展趋势向职业学校发展提出了新的挑战。要应对这些挑战、突破这些困境亟待治理结构的优化和治理能力的提升。在这样的背景下，“和·合”已成为现代职业学校治理中的重要元素。“和”即“和谐”，“合”为“合作”，现代职业学校的发展既应扎根于学校组织内外和谐融合的生态环境，也需要依托校内外多元主体间紧密有效的多元合作。

“和·合”教育，是应答时代呼唤而对职业学校的治理与发展做出的新思考：既修筑学校师生员工的精神高地，又支撑学校教育管理的体系建构，并全面规范学校的质量观、人才观、管理观、教育观等。“和”指向学校治理之道，包括：学生的全面和谐发展；学生、教员、学校的共融共进；教育发展与社会发展的和谐统一，等等。“合”指向学校图强之策，包括：家校合作、校企合作、多元合作等。“和·合”不是“和”与“合”的简单叠加，而是两者的有机交融，“和”中有“合”，“合”中有“和”。“和·合”教育，是一种职业教育的理念，也是一种职业教育的目标；是一种职业教育的实践，也是一种职业教育的生活。

现代职业学校的“和·合”治理主要有“合治”“法治”和“自治”三大治理路径，通过多元合作的“合治”实现多方共赢、内涵发展，通过科学理性的“法治”谋求校园和谐、健康发展，通过立足校本的“自治”促进自我优化、特色发展，最终走向学校的“善治”，获得育人品质与育人能力的双提升。

黄少基：首先，我想谈一谈从管理到治理的必要性。

1.全面深化改革要求职业学校要从管理走向治理。

党的十八届三中全会明确了对各领域改革发展的总体要求，在教育领域特别指出：“深入推进管、办、评分离”，“扩大学校办学自主权，完善学校内部治理结构”。国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，在贯彻中央部署的基础上，直接指出，“职业院校要依法制定体现职业教育特色的章程与制度，完善治理结构，提升治理能力”，“健全联席会、董事会、理事会等治理结构和决策机制”。

2.发展现代职业教育要求职业学校要从管理走向治理。

职业教育发展不仅和政府、学校、个人有关，也和市场、行业企业、社会组织等紧密相关。《关于加快发展现代职业教育的决定》提出发展现代职业教育的五大基本原则：政府推动、市场引导；加强统筹、分类指导；服务需求、就业导向；产教融合、特色办学；系统培养、多样成才。这五大原则凸显了政府、市场、行业企业等不同主体在发展职业教育中的重要地位。发展现代职业教育，必须树立治理理念，必须更加重视各个主体的作用，使不同主体相互补充，相互作用，形成合力。

3.提升职业教育质量要求职业学校要从管理走向治理。

职业教育办学质量越来越成为社会各界普遍关注的问题。内涵发展是职业教育紧跟社会步伐，培养符合经济社会转型发展所需人才，满足人民群众对更高质量教育需求的必然选择。职业学校从管理走向治理，提升治理能力，是内涵发展的客观要求，也是提升职业教育质量的基本保障。

4.优化职业教育发展环境要求职业学校要从管理走向治理。

吸引力不足、生命力不强一直是制约职业教育发展的一个重要因素，“重知识、轻技能”的社会现状、社会风气是导致吸引力不足的重要因素。职业教育要提高社会吸引力，需要在全社会营造“不唯学历凭能力”的环境氛围，这就要求职业学校要从管理走向治理，让社会各界更深入、更广泛地参与职业教育办学过程，在更深层次上了解、认识、支持职业教育。

其次，职业学校从管理到治理可侧重从四个方面加以推进。

1.关于治理队伍的专业化问题。

学校要强化管理人员的培养，树立学校治理的理念，在实践中逐步提升治理能力，提升管理队伍学校治理的专业化水平，这是职业院校从管理走向治理、推进治理现代化的先导。

2.关于治理模式的开放化问题。

当前，职业院校是行政主导，基本上可以说是封闭式管理。职业院校要从行政管理走向治理，从封闭走向开放，必须做好几个方面的工作。其一，完善学校内部治理结构，建立学校章程，推行现代学校制度；其二，重视发挥政府在学校治理中的保障作用，建立学校发展理事会，整合各方面力量；其三，积极引导行业、企业参与职业学校治理工作，积极推进职教集团建设；其四，鼓励社会各方面力量参与对学校治理工作的监督和评估，发挥第三方评价的作用。此外，要深化二级管理，优化治理流程；完善教代会制度，搭建平台，增强决策的民主化和透明度。治理模式的开放化是职业学校从管理走向治理、推进治理现代化的关键。

3.关于治理的国际化问题。

以往职业院校的国际交流与合作主要集中在人才培养方面，在院校治理方面的交流与合作相对较少。其实，发达国家在职业院校治理方面也有许多成功的经验值得学习借鉴。这是国内职业院校从管理走向治理、推进治理现代化的捷径。

4.关于治理的信息化问题。

治理是在信息化、全球化、民主化语境下的新型管理模式，加快推进数字化校园、智慧校园建设，实现管理的信息化，实质上是开展学校治理的有力支撑。

殷树凤：首先，构建和谐的职业学校治理结构。职业学校治理结构是现代“职校治理”理念的制度化结构，包括外部治理结构和内部治理结构。外部治理结构是关于政府和企业、公民社会等外部利益相关者如何行使控制权的制度安排，内部治理结构是对学校管理者、教师和学生等内部利益相关者如何行使控制权的制度安排。其目的是通过权责在职业学校内部各利益相关者之间的合理分配与制度优化设计，达到学校内部治理公正与效率契合的理想状态。南京商业学校在从管理到治理转变的过程中，主要是探索并完善“三责并立、三位一体”的职业学校现代化治理体制，注重构建有序平衡的、包容各治理主体、反映各方切身利益的治理结构。

其次，打造核心愿景，形成学校特色的治理文化和价值观。再好的制度、体制都要得到师生员工的普遍认同。为了充分调动师生员工的积极性，可以在建构治理体制时，加强治理素养教育，用最新的教育管理理念来武装师生员工，加强其对公民权利意识、主体能动意识、法治意识以及互动合作意识的认知；运用宣传教育、社团活动、教职工系列活动等方式强化校园文化和学校治理价值观的宣传和渗透，让师生员工参与到校园治理文化建设中，形成一种积极向上的氛围，共同打造学校的未来。我校在开展“三业三争”教育实践过程中，加强校园文化建设，推行“能行天下”校训，形成具有学校特色的“能行”文化，为学校从管理走向治理奠定了内涵基础。

再次，在治理过程中校长要加强执行力。有了科学正确的决策还需要有落实执行的行动，才能真正实现学校治理现代化，校长执行力的强弱直接影响学校的治理效果。作为校长，在建立健全并完善学校各项规章制度的同时，要坚持贯彻和落实制度，以为学校发展负责的态度处理师生员工中有违规章制度的行为，坚持用制度来克服责权不对等、信息流通不畅、职责不清、工作推诿扯皮等不利因素，从而强化和规范学校制度的执行机制，进而提升学校治理制度的科学性、规范性、合理性、可行性，为学校治理现代化提供制度保障。

职业院校治理走向现代化需要跨越哪些障碍？

周俊：职业学校走向治理现代化需要跨越的障碍，可从理论与实践两个层面来讲。

从理论层面来讲，存在两大障碍。

一是治理体系现代化问题。治理体系是进行有效治理的，紧密相连、相互协调的一系列制度体系，它涉及各相关领域的体制机制、法律法规安排，包括治理结构体系、治理功能体系、治理规则体系、治理方法体系和治理运行体系等五大基本内容。也就是说，治理体系是规范社会权力运行和维护公共秩序的系列制度和程序，具体涉及“谁治理、如何治理、评价治理”三个问题。

二是治理能力现代化问题。治理能力是某组织运用制度或机制管理组织各方面事务的能力，即治理的主体和客体相互协作的能力，具体包括意志力、执行力、凝聚力、发展力、创新力、变通力、沟通力、协调力和纠错力等。治理体系和治理能力是一个相辅相成的有机整体，有了好的治理体系才能提高治理能力，提高了治理能力才能充分发挥治理体系的效能。

从实践层面讲，存在三个障碍。

一是学校办学自主权如何落实。目前学校的首要问题，是办学存在严重的行政化倾向，缺乏教育家治校。教育行政部门把所有权力掌握在手中，教育工作“管评办”一体化，学校没有办学自主权。这样的治理体系，严重混淆了政府和学校的权责。现代政府在教育工作中的作用，主要是保障教育的投入和依法监督学校办学。至于学校的具体办学以及对学校办学的评价，则不应是政府部门的职责，如果政府把办学权和评价权都掌握在自己手中，必然导致千校一面，学校缺乏个性、特色，也缺乏灵魂。

二是如何使企业成为多元治理主体中的一员。企业与学校追求的目标不同，企业追求利润，学校培养人才，如何使两者成为一体，从而共同参与学校的治理，是职业学校一直在探索的课题。当然，从供给侧理论来看，深化校企合作，关键在于学校，学校要学会从企业需求角度出发考虑校企合作。

三是现代职业学校制度如何建设。目前学校内部缺乏现代治理能力，行政权起支配作用，导致学校不能成为纯粹的教育教学机构。建设现代职业学校制度，重点要解决好三个问题，即学校章程的制定问题、学校内部制度的完善问题、学校内部治理结构的建构问题。只有这三个问题得到解决，现代职业学校制度才能真正建构起来。

王稼伟：一是国家层面相应制度保障。主要强调政府通过顶层设计，借助法律法规对学校治理理念和治理方式等进行明确规定，并通过相应的管理组织机制保障其健康运行。如明晰行业、产业、企业等在职业教育中的责、权、利等。

二是学校办学自主权的提升。从“管理”走向“治理”更强调治理能力的提升以及治理品质、治理特色的彰显。在这一语境下，学校办学自主权有待提升，如拥有一定的人事管理自主权、绩效考核分配权等，这样有利于激活学校内部师资建设活力的治理分权。

三是学校法制思维方式的培育。治理的本质应是从“人治”走向“法治”，实现学校管理的分权。应积极推行依法治教、依法治校，提升全体师生员工的法治意识，构建组织内外和谐融合的治理生态环境。

黄少基：可以概括为理念层面、现实层面、实践层面的问题：

1.理念、思想的制约。教育行政层面、学校领导层面对治理重要性的认识不足，治理理念有待提升。

2.环境、条件的制约。政府的责任需要进一步强化落实；行业企业积极性需要调动；社会力量参与和第三方评估应进一步完善；学校主体作用发挥不够。

3.能力、水平的制约。学校治理需要总体规划，分步实施。学校从管理走向治理，再走向治理的现代化，是一个渐进的进程。治理是一种理念与思想，也是一种管理模式与手段，既是目标，也是手段。

从“管理”走向“治理”，一字之差，却是重大的理论创新，也是管理思路、管理逻辑的创新，管理模式、管理方式的创新。从某种意义上来说，就是从管理逻辑走向治理逻辑，要再造一种学校工作流程。

殷树凤：一是要突破理念思维的障碍，要从“传统”走向“现代”。要树立人本、治理、法制等价值观念，探索建立一套完善的职业教育治理体系，推进职业教育治理的变革，以积极向上的精神状态迎接发展过程中的挑战。同时，还要以民主理念、服务理念、权利保障理念、科学理念等来完善职业教育治理结构，突破传统的一元管理的狭隘思维。从制度体系建设、体制机制构建、法律支撑等方面入手，为职业教育治理现代化提供各项支持，以达到职业教育治理的制度化、科学化、程序化。

二是克服职业教育依附于普通教育的“范式移植”惯性。在普通教育主导的学科体系治理与改革规则中，职业教育的特殊规律没有得到充分的重视。职业教育与其他教育不同，其发展必须要适应经济发展方式转变、产业结构调整和社会发展需求。在治理现代化的过程中要坚持加强产学融合、校企合作。积极引导符合条件的企业参与职业教育治理工作，积极引导和鼓励社会各方力量参与对职业教育治理工作的监督和评估，从而建立针对现代职业教育特殊性与复杂性的治理秩序和体系结构，进而推动职业教育在对接产业、系统培养、实践育人、模式创新、质量评价及其他方面从传统到现代的深刻转型。

三是处理好职业学校、政府、社会三者之间的关系。职业教育治理中存在着合作与竞争、开放与封闭、原则性与灵活性、责任与效率等四重矛盾问题，在政府简政放权过程中也经常出现“一收就死、一放就乱”的治理困境。因此需要政府、社会、学校共同参与职业教育治理，多中心、多样化地对职业院校的建设发展进行监察，并进行客观评价、反馈，形成全方位、多维度、多元参与的考察，使得职业教育得到多元利益主体的认可和支持，从而寻求多元参与主体的利益平衡点。这个过程有赖于各级政府不缺位、不越位、不错位，有赖于学校依法自主科学办学、强化社会监督评价等机制的建立，从而构建起一种和谐的治理结构，实现善治。