先行先试推进民本警务——珠海公安改革创先纪实

通讯员/何锬坡 本刊记者/姚炎中 耿兴徐

先行先试推进民本警务
——珠海公安改革创先纪实

通讯员/何锬坡 本刊记者/姚炎中 耿兴徐

2015年珠海市被公安部确定为全国公安改革综合试点城市之一，一场大规模的公安改革创先就此拉开帷幕。珠海公安为什么要改革？珠海为什么会被选为改革试点？改革中如何践行党的群众路线？这场深远改革会在哪些方面推进？又会给民众带来哪些利好？

焦 点

2015年5月28日，珠海被公安部确定为全国公安改革4个综合试点市之一。与以往公安改革不同的是，这次的改革突出了整体设计。

珠海成立了公安改革创先领导协调小组，市委主要负责人分任组长、常务副组长。2015年8月，珠海市改革创先的《实施意见》和《行动计划》，先后经珠海市全面深化改革领导小组第十二次会议和珠海市委常委会议审议通过，同时以珠海市委、市政府名义印发。《实施意见》提出的核心内容是创建全国最安全城市之一和全国先进公安机关，构建“五化”警务模式，打造法治化、智能化、社会化、国际化、科学化的现代警务机制。

公安改革上升到全市层面，凸显出决策层的高度重视，也从侧面反映出珠海经历了30多年改革开放的高速发展后,遭遇了前所未有的改革压力。万众瞩目的横琴自贸区，方兴未艾的互联网大潮，社会高度动态化、信息化、经济市场化、开放度越来越高，恰恰是当下珠海的真实写照。在迎接经济蓬勃发展的同时，公共安全的源头治理与管控存在薄弱环节，社会管理的难度和成本越来越高。

首先是社会矛盾的多元化、多层次，劳资矛盾、邻里争吵、民事纠纷……大量非公安类事务以警情的形式流入到公安机关，如果不及时处理，不但可能升级为治安乃至刑事案件，通过移动互联网的放大又容易引发公共围观，燃点低、发酵速度快。面对这种新情况，无论是以“不是公安管的我就不管”为理由弃之不顾，还是单纯以公安手段介入事件的做法，都已失去效用。

其次，在面对大量非警务警情的同时，企业和民众对营商和宜居环境的要求也在不断提高，对公共安全服务的质量和响应速度的期望值远高于10年、20年前。处于社会治理末端的公安机关已不堪重负。在警方人力资源无法大规模增长的情况下，24小时全天候警务运作成为新常态，基层警力面临超负荷的工作压力，“及时回应警情”已严重透支了警务资源。而单纯靠增加民警数量，扩大队伍已不能满足时代需要。

再次，现代犯罪的信息化、智能化给警方提出了新的挑战。从以前的徒步追捕、贴身肉搏，到依靠汽车轮子的前后追逐，再到手机、互联网上的较量，警察与犯罪嫌疑人之间的“猫鼠斗”日趋升级。这些特征在地处改革开放前沿的珠海更加明显。加上毗邻港澳，随着横琴自贸区的发展，跨境犯罪的潜在风险不断增加，旧的警务模式已显得格格不入。

上述种种，都构成倒逼公安改革的外在压力。所有这些新问题，都必须在改革创先试点中给出答案。而所有这些，又非公安单打独斗所能完成。从更高层面、更高起点进行谋划，就显得很有必要。

珠海市公安局改革办专职副主任谭代雄认为，本次公安改革创先最值得注意的突出点，一是党政统筹，多部门参与，推进力度更大；二是社会治理，公安工作已不再是防范打击、窗口服务这些传统领域，也不是公安自身唱独角戏，而是和其他部门、民众一起，建立社会治理新格局，共建、共治、共享。但如何才能找到适应三者的新模式，既需要珠海市委市政府的坚强领导，也需要公安自身拿出先行先试的勇气和智慧。

谭代雄认为，作为综合试点，珠海公安改革的深度、广度、难度较比一般城市要高。要在改革创先上有所作为，就必须以更高起点面对更高挑战，以敢闯能创、锐意改革的精神探索新路，让公安工作走在全省、全国前列。

公安改革综合试点为何选择珠海？

珠海被公安部列为改革综合试点和公安部改革办联系点，全国仅有3个城市获此机遇。珠海公安能再次走在时代潮头和关键的转折点上，与近年来在改革探索方面的异军突起不无关系。

作为经济特区，又毗邻港澳，拥有“近水楼台先得月”战略位置的珠海，往往得风气之先，较比其他城市更早遇到改革中的各种问题。珠海公安30多年来 “敢闯能创” 的特质，也不断在全国公安机关当中崭露头角。近年来，公安机关的新思路、新做法先在珠海试验，再向全省、全国推广的例子不胜枚举。

2008年，当全国大多数公安机关还在用汽车轮子与犯罪分子赛跑而力不从心之时，珠海公安的徐飞和他的伙伴们率先开发了“警用百度”SIS（超级情报系统），让刑警们用鼠标与犯罪分子对抗。通过海量信息的集合与关联查询，办案人员在网上捕捉犯罪分子的行踪。如今全国已有200多个城市公安机关加入并运用SIS系统。

2013年，当群众办证频频遭遇证明“你是你”的难题，在各种办证、收费窗口间晕头转向之时，珠海公安又率先推出出入境证件“一证办”，群众只需出示身份证，“一证办”系统自动调取合成相关资料，申请人签名确认即完成申办手续。2014年又推出自助办证一体机，电子签证立等可取。2015年8月，全省“自助一体机”推广现场会召开，珠海首创，全省共享。2016年始，珠海公安又在全国首推“证明正面清单”，将防治“证明乱象”纳入法治公安建设，建立证明“正面清单”制度及配套工作机制。采取梯次清理、适时发布的方式，以公安机关权力清单为依据，根据法律规范和国家政策的调整，结合工作实际，明确公安机关可以为群众出具的证明目录清单，以及群众到公安机关办事需要提供的证明目录清单，适时向社会公布。今后，根据法无授权不可为的原则，珠海市各级公安机关不得擅自对外出具或者要求群众提供目录清单以外的证明。同时建立珠海市公安局证明项目审核审批机制。今后各部门、各警种凡是需要增加证明种类、项目的，均需报珠海市局法制部门审核把关、相关领导小组同意后，方可实施。

2014年，珠海公安又携手市平安办在全国首创平安指数应用机制，确立以镇街为基层枢纽核心，联合多部门，将普通的治安管理变成了社会综合治理，获得中央和省综治部门的高度肯定，目前正在研究向全省推广。

案件办理信息公开平台页面

公安机关多年来面临警力不足的困境，珠海公安在全国首推志愿警察，有效集聚并有序释放了社会治安治理的正能量。香洲公安分局的志愿警察大队由社会各界人士组成，志愿警察人数多达100多人，以义务劳动的形式活跃在派出所纠纷调解室、马戏节安保现场、民警抓捕现场。依靠这项制度，珠海公安在没有增加经费的情况下，大幅增加了用于警务工作的人力资源。

珠海市公安局负责人认为，此番上级公安机关将改革课题交给珠海，是对珠海市公安过去改革成绩的一种肯定。一方面是希望珠海以改革的办法破解警务困局，另一方面也希望先行先试的改革成果可以为其他城市提供样板。这就决定了本次改革创先不能只就事论事，还要探索具有普遍意义的规律，创造可复制的经验。珠海公安这支敢闯能创的地方队，已不能满足于几个单项第一，必须整体设计、综合试点。

群众在办理户籍业务

公安改革的重要目标与尺度：两个获得感

作为公安部改革综合试点地区，珠海公安的改革创先会如何走向？珠海市公安局会做如何部署？会推出哪些举措？这些问题成为公众关注的焦点。珠海市公安局负责人表示，公安改革创先有两个重要目标：一是给人民群众更多获得感，二是给一线基层民警更多获得感。这也是检验改革成败的重要尺度。

“两个获得感”的目标意味着这次的公安改革并不是务虚，必须拿出干货。在珠海市委市政府通过并出台了珠海公安改革创先的《实施意见》和《行动计划》后，作为改革创先主体实施部门的珠海市公安局，立刻着手部署具体工作。

按照《实施意见》提出的改革思路，珠海公安要适应改革开放和对敌斗争的新形势，适应平安珠海和幸福村居建设的新要求，适应法治珠海和法治公安建设新要求，适应国际营商环境和国际宜居城市建设的新要求，适应智慧城市和大数据时代的新趋势，适应人民警察和警务辅助人员管理的新挑战，适应港珠澳国际都会区和横琴自贸试验区的新发展。

具体项目的选择是改革创先的实际指针，他的方向和重点直接决定着改革创先的成果内容，也是民众和基层一线民警能从改革中获得多少的关键所在。珠海市公安局党委对此高度重视，多次召开专题会议部署研究，从基层单位、民众调查多个方面着手寻找题目。

珠海市公安局部署的第一批“10+1”重点项目，首先瞄准的就是服务广大人民群众的民生需求，让群众在每一个办事窗口、每一次办事经历中体验到公安改革的简政便民实效；其次就是回应公众对社会更平安的期待，让市民在每一天的平安中增强在珠海生活的幸福感；再次就是提升执法公信力，让群众在每一起案件的办理中都感受到公平正义。同时要服务横琴自贸区建设，创新横琴特色警务模式。

10个项目中，既有老的品牌项目，比如出入境管理智能化系统、村居警官工程、平安指数应用、案件办理信息公开平台；也有新项目，比如志愿警察机制、户籍制度改革、技防管理立法。一个共同点是均涉及警务工作创新和民众切身利益。公安局开出的长长的“菜单”中，有很多“靓汤”，市民近期就已经感受或即将能感受到。

出入境管理支队负责人透露，下一步会考虑将自助一体机扩大到更多派出所，甚至一些大型公共场所，让市民就近办理港澳通行证签注，不必跑到出入境办证大厅。市平安办负责人表示，下一步会考虑把食品安全纳入到平安指数中，平安指数的单位可能也会进一步精细化。现在是以街道办为单位，今后可能会以一些重点村居为单位，市民在报纸上看到的指数内容会更丰富，细节会更多。

法制督察支队负责人介绍称，案件信息公开平台今后会做更多的反馈内容和加强监督。以前的信息平台更多的是让市民方便查询，接下来市民通过平台的投诉会得到更加快速有效地处理，案件办完后，公安机关还要通过平台更紧密地回访市民，做好“售后服务”。

简化交通处罚程序项目已率先在车管所启用，新增200元到500元交通违章罚款自助缴纳服务，机器支持扣分功能。据交警部门负责人透露，这部分违章处理占到执法总量的25%到30%，仅此一项就能为各级窗口减少超过10%的业务量，下一步自助缴款机还要向社区延伸。

“民众的获得感和一线基层民警的获得感并不矛盾，是一体两面。比如出入境和车管所搞自助机，大家都去自助机上操作，就不用在窗口排队，市民感到方便了，窗口民警的压力也小了。”珠海市公安局负责人说。随着“10+1”项目的推进，市民会感受到更多由公安改革带来的变化。而全市民警期盼已久的人民警察分类管理改革也在紧锣密鼓地推进。

元旦安保

巡逻民警接受群众咨询

珠海公安改革 横琴一马当先

在珠海公安改革创先的庞大布局中，横琴是一颗重要的棋子。号称“特区中的特区”的横琴，其重要性并不仅是体现在珠海市公安局把部署的11个改革项目写成“10+1”，用“1”来特指横琴警务模式。而是，珠海公安要在诸多未知领域进行探索时，横琴面对的则是更多未知，需要更多破冰的勇气。

横琴公安改革该怎么走？能不能做好？这是官方、民间乃至境外人士关注的焦点。横琴公安分局挂牌时间并不长，但在过去短短的数年时间里，对应横琴火热的开发建设，横琴公安探索出了种种颇具本地特色的做法。

中冶集团有限公司项目经理彭锦发刚到横琴时，那里还是一片荒芜，横琴的大多数市政道路都是由这家公司开发建设的。当时搞建设工地，只做了简单的围蔽。横琴公安民警对这里进行了考察，并针对工地特点，提出了一套完整的安保方案。这个简陋的工地后来开始了全封闭管理，安装了11个监控探头，有了门禁和消防设施，工人进出要打考勤。

事实证明，把区区一个工地的安保搞的如此大费周章绝非多此一举。在横琴建设最火热的时候，也是偷盗工地电缆案件高发的阶段。中冶的道路建设，战线拉的长，最易成为偷盗对象。横琴公安多方协调，给施工各标段的工人组织起巡逻队，每人标配反光衣、手电筒、对讲机。

每个进入横琴的项目，横琴公安都会派民警上门，根据项目的实际情况，在不同阶段给出相应的安保方案。这种“私人订制”的项目服务模式是横琴公安保障自贸区建设的有力武器。

即便是像横琴长隆这样已经投产的项目，警方也会在各方面给予支持。横琴公安设在长隆的警务室与其他地方有些不同。警务室里安装有几台电脑，社区民警付东祥在电脑屏幕上能查询到遍布长隆的2800个监控探头画面。保安经理康琛告诉记者，长隆的大部分纠纷、遗失物品乃至扒窃案件，民警付东祥都会亲自过问处理。企业的监控直接接入警务室的做法发挥了很大作用。

村居警官工程是珠海公安改革创先的重要内容。村居警官的做法打破了之前社区民警只搞警务不过问村务的窠臼。利用民警在村党支部任职的做法，让民警参与村务决策，更有力地开展警务工作。荷塘社区三塘村党支部委员陈建生告诉记者，近两年村民感受到最大的变化是民警进村了。以前警方的警务室只是在社区，现在自然村也有了警务室。民警来了之后，马上组织社区增加部分补贴，安排两名治安员晚上在村里巡逻。

三塘村仅有600多人，之前晚上入室盗窃案件时有发生。村里之前有吸毒人员，现在每个月民警都会上门谈话。村里有老人的身份证过期，直到办事时才知道，现在民警会帮助办理，送证上门。

横琴公安分局政委熊裕武表示，作为“特区中的特区”，横琴较比其他地方面临更多新问题。横琴法院实行的是法官对案件负责，那么司法改革中，公安的对接模式是否要变？横琴今后会形成澳门居民居住群，两地法律体系的不同，很多事情在澳门可以做，但在内地就不能做，警方该怎么管？

谈及横琴公安改革的总体思路，熊裕武认为，首先要变管理为服务，比如之前要求企业递交员工资料，这叫管理，现在主动帮助企业检查员工信息，发现员工里有在逃人员要及时抓捕，有吸毒人员及时提醒他加强管理，这叫服务；其次是要搭建警民伙伴关系，以前居民是管理对象，现在是大家共同治理，在横琴每个社区设立有警务议事台，有事了，大家一起商量。

目前，横琴公安分局针对自身特点，制定了紧盯世界警务潮流、融入港澳元素、治安治理现代化、打造符合司法改革要求的执法规范化、以服务为主导的基础工作信息化、突出效能的警务工作现代化、社会治理主体多元化、警民关系伙伴化的总体改革框架。在珠海公安改革之船拔锚起航的同时，横琴公安改革的号角也已吹响。

队伍建设助力改革创先

珠海公安改革的成果并非凭空创造，辉煌的背后是无数人的默默耕耘，也见证了无数公安干警的成长。而这些优秀干警的成长又恰好成为队伍建设助力改革创先的佐证。

村居安防及流动人口居所服务管理系统

案件信息公开平台是珠海市公安局主要负责人想出的点子。法制督查支队为了落实这个点子经历了艰难的历程。“光界面就修改了4次，起初界面是为了方便督查支队阅读的，数据很专业，市民反映看不懂，我们马上修改。”法制督查支队副支队长罗波告诉记者。

数据来自公安内部系统，但要在互联网上查询，不同网络之间的切换很快带来了问题，有的案件已经立案，公安内网数据已经更新，互联网却不见动静。时间延迟让很多案件受害人家属不满，民警李祥经过多方努力，解决了两网衔接问题。平台推出后，李祥又想到推出了二维码登录服务。

很多人不知道，出入境自助一体机的主要设计师殷银是一名计算机专业出身的民警。在出入境党总支定下要将出入境业务中的叫号、缴费、指纹等所有功能合成在一台机器上时，殷银面临着一大堆问题：机器之间硬件不能兼容，分开都好使，合在一起就死机，合在一起之后，机器必须识别用户的户籍、通行证、银行账户等很多信息，这些信息来自不同部门，数据格式又不能兼容……

公安武警联勤武装巡逻

为了自行研发一体机，殷银挺着低烧的身体从出设计图，到对接警务需要和软件开发，再到一体机试用测试，一体机正式启用后，又反复搜集意见，光一体机外壳造型就修改了10次，直到一体机运行基本稳定，殷银才因身体无法支撑，不得不去医院进行手术。

珠海市平安办提出平安指数应用机制的设想后，公安部警令部专项办民警王棵面临的困难是，用什么指标来做平安指数？又用什么方式计算？他和领导同事们花了一年时间建立平安指数模型，和高校研究者确定了发布频率。在这一年里，他经历了妻子刚刚怀孕到孩子呱呱坠地，却只在妻子分娩之后匆匆陪了半个小时。

珠海民警能够百般磨砺出成果，并能在省公安厅粤警创新大赛上获奖，一个很重要的原因是，民警们有着较强的综合素质，既懂得警务知识，又了解软件或数学精密计算等专业知识。而这些与公安局的人才培养战略息息相关。

珠海市公安局政治处副主任徐晓飞告诉记者，2012年新一届市公安局党委班子确定民本警务战略后，相应的队伍建设也制定了“人才往基层走，干部从基层出”的理念。2013年，珠海市公安局党委将一批80后年轻干部放在基层派出所锻炼，并规定，新招录民警必须在基层所队工作一年以上。

珠海市公安局实施的警力下沉措施，使得700多名干警从机关进入派出所，珠海市基层派出所警力占总警力的40%，远高于29%的全省平均水平。对于非警官院校出身，有着技术专长的民警，珠海市公安局全部纳入了专业技术人才库。在传统的职务晋升体系外，珠海公安根据上级公安部门的部署，推出了警员职务序列、警务技术职务序列等多种晋升通道。

徐晓飞认为，在基层派出所的工作，能较为全面地接触到治安、刑侦、窗口服务、社区等多项警务工作，特别有利于一技之长的科技民警快速将科技知识与警务知识融为一体，两者结合不断推陈出新。珠海市公安局的人才战略今后仍将秉承以警务专业为基础，广为吸纳各界专长人才的思路，为改革创先提供智力支持和人力保障。

改革创先催生体验式民本警务

群众路线是党的生命线和根本工作路线。为群众服务是党的群众路线题中应有之义，也是践行党的群众路线最基本的要求。正如习近平总书记所讲，“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”。

2014年出入境自助一体机刚推出不久，知名网友“珠海大李哥”受邀前往体验。在自助机上反复操作了10多分钟，他在感到便捷满意的同时，提出了两个建议：一是建议操作界面支持大字号，适合中老年人，二是自助一体机既然是一体，就要整合所有内容，旁边的自助照相机要一起整合进来，让办证者就在一体机上自拍。

黄建清刚在南溪派出所当志愿警察时，抓捕、查赌、巡逻样样都干，后来他还是觉得自己最适合干调解纠纷。再后来，南溪派出所民警遇到难缠的纠纷就会给他打电话：老黄，你赶紧过来一趟。“经我手调解的案子，到目前为止还维持100%成功的记录！”黄建清说，他退休前是数学老师，吃饭的本事就是逻辑能力强，嘴巴会说。

民警在广场带犬巡逻

在某些调解案中，黄建清比警察做得更好，东风派出所志愿警察马龙并不感到惊讶。志愿警察来自各行各业，虽然不是警务专家，但都有一技之长。有次所里接到警情，有户人家发现了蛇，吓得够呛，志愿警察队伍里刚好有个学动物学的，是抓蛇能手，一出马就搞定了。还有的是记忆专家，连办案刑警都要请教他怎么脑记指纹。

志愿警察制度原本是警方为了缓解警力不足，谋求社会对警务工作的理解而创设的平台，但平台一经搭建，效果远超预期。志愿警察江银美说，志愿警察除了融洽警民关系和增加警务资源外，还为各种职业优势融入警务工作提供了通道，也为全社会监督警务工作打开了窗口，自己还获得了学习锻炼的机会。志愿警察培训会上，香洲公安分局负责人明确说，“你们下去了，不是所有警察都值得你们学习，有做的不好的，你们要大胆批评反映”。

执勤特警在交接班

2014年12月29日，全国首家社区警民互动体验馆在横琴开张。这里的模拟驾驶训练十分逼真，有方向盘、离合器、油门刹车，驾驶者对着的电脑屏幕上会显示各种环境。横琴公安分局在对人口摸底调查时发现，横琴新开的楼盘有相当一部分被澳门人购得。“今后可能会有更多的澳门人在横琴定居，两地交通法规不同，澳门人来横琴开车困难的，先来体验馆对着电脑开一段时间。”横琴公安分局负责人说。

记者就公安改革创先询问多位市民，近两年来的公安改革感觉和以前有什么不同？和“珠海大李哥”、黄建清一样，大家的感受比以前直观了，“以前是警方提供服务，现在更多的是公安带着我们一起玩”。

梳理近几年来的公安改革历程不难发现，珠海市公安局的各种变革措施越来越注重民众的体验环节。之前的各种方式针对的重点主要是警务效能，视频监控工程、SIS系统，包括现在还在研发中的大数据中心，是提高打击能力的利器；出租屋自助申报系统、十元店一证通、出租屋视频门禁系统则是加强管理的法宝。

本次公安改革创先“10+1”项目中，尽管仍然保留了部分传统内容，比如推出技防立法，消防网格化管理，但大多数如志愿警察、智能交通、案件查询平台等都瞄准了以民众生活为导向的体验式项目。体验式项目与普通项目相比有3点不同：一是体验感强，市民更加直观地感受到警务变化；二是互动性强，民众必须通过手脚操作来享受服务，能与警方展开互动；三是反馈性强，享受服务后，对服务有意见可以通过平台反馈，为下一步改革提供思路。

2012年珠海市公安局新一届领导班子践行党的群众路线、提出民本警务战略以来，改革创先为民本警务战略注入了新内涵：即通过强化体验深度介入民众生活，提供更高附加值的警务服务。个体户宋军认为，有了与民众的充分互动，不但警务工作获得更多民意基础，也为自我生长源源不断地提供了养分和空间。希望公安改革创先能本着这样的原则，给市民带来更多惊喜。