继续深化和完善我国少年司法制度改革——专访北京师范大学宋英辉教授

文/王迎龙

继续深化和完善我国少年司法制度改革
——专访北京师范大学宋英辉教授

文/王迎龙

少年司法保护对于矫治违法少年发挥着积极的作用，少年司法制度在我国的司法制度体系中占有重要位置。随着全面依法治国进程的深入，我国少年司法制度也在不断发展。总结当前的司法实践，我国已经制定了不少专门法律法规和司法解释，构建起了少年司法保护的基本法律框架，专门的司法机构也在逐渐建立，跨部门、跨专业的探索也在不断增强，但是实践中仍然存在着一些矛盾和挑战制约着少年司法制度的发展。今后如何完善我国少年司法制度改革仍然是未来少年司法工作的重点，目前，本刊记者就相关问题对北京师范大学宋英辉教授进行了专访。

记者：在对少年的保护中，我们经常会看到“司法保护”和“社会保护”的概念，这二者是一样的吗？您认为这二者的关系是怎样的？

宋英辉：简言之，社会保护是指在社会生活中对未成年人予以特殊关照，为未成年人的健康成长提供一个良好的社会环境。这种保护带有综合性、全面性。作为社会保护的重要环节，司法保护是指国家在刑事诉讼程序中对涉罪未成年人给予特殊对待，本着“教育为主、惩罚为辅”的原则和“教育、感化、挽救”的方针处理未成年人犯罪，帮助其顺利回归社会，预防再犯罪。从二者的关系来看，可以从两个方面予以解读。

首先，司法保护是社会保护的最后一环。从理论上讲，良好的社会保护有助于预防未成年人犯罪，降低未成年人犯罪率和受侵害率。反之，社会保护体制不健全，一旦未成年人犯罪或者受侵害，只能进入最后一环，通过司法保护予以教育矫治或疏导干预。例如，当前我国对流动留守儿童缺乏必要的社会保护机制，导致这部分儿童问题多多，有相当一部分走上了犯罪道路。我国是未成年人口大国，且处在社会转型期。由于工业化、城镇化进程不断加快，出现了大量的流动家庭和留守家庭。有关统计显示，我国有3.67亿未成年人，其中处于留守或流动状态的约一亿多，约占全部未成年人的三分之一。由于家庭教育弱化、亲情长期缺失、学校监护空位，大量留守和流动未成年人得不到适当监护、照管，失学、失管未成年人的教育、身心健康以及权益保护等面临着严峻的形势，令人担忧。有关研究发现，在违法犯罪的未成年人中，来自留守和流动群体的未成年人达70%以上，而且呈现出了低龄化、暴力型、作案手段成人化的趋势。由于社会保护不力，未成年人走上犯罪道路，最后通过司法程序予以处理，在司法中予以特殊保护。当然，这也启示我们应当注重对未成年人的社会保护和一般预防，司法保护只是“下下策”。

其次，司法保护的效果需要社会保护予以巩固。简单来说，对涉罪未成年人进行司法保护，最终的落脚点是对其进行帮教。帮教是一项系统工程，有赖于社会化支持体系的保障。只有综治、共青团、关工委、妇联、民政、学校、社区、家庭、企业方方面面联系配合，为未成年人提供全面的社会保护，消除在就业、就学以及生活方面的歧视，才能促进未成年人顺利回归社会，预防再次犯罪。否则，之前在刑事诉讼过程中给予的种种特殊保护，例如附条件不起诉、适用缓刑，都将失去意义。

记者：《刑事诉讼法》在2012年修改时规定了四个特别程序，其中之一就是未成年人犯罪案件诉讼程序，该程序在实际运行中情况如何？遇到了哪些突出的问题？

宋英辉：2012年修改刑事诉讼法，我国以专章的形式增设了“未成年人刑事案件诉讼程序”，无疑具有划时代的意义。近来，我赴多个省市进行了调研。调研发现，这一特别程序在司法实践中取得了一定成效。从效果来看，通过适用特别程序，确实提升了办理未成年人刑事案件的理念和能力，增强了对未成年人司法保护的针对性，为未成年人的改过自新和回归社会创造了诸多有利条件。然而，新程序、新制度也遇到一些困难。当前，未成年人刑事案件诉讼程序在司法实践中面临的突出问题主要有四个。

第一，认识错位和观念滞后。自适用特别程序以来，办案人员的观念发生了巨大变化，在办案中逐渐认识到了未成年人司法保护工作的重要性和现实意义。然而，调研发现，有公安干警认为办理未成年人刑事案件并无任何实质性差异，甚至不知道侦查阶段为未成年人提供法律援助的规定，侦查阶段的社会调查流于形式，合适成年人到场无法落实，讯问、强制措施等方面的保护措施也没有落实到位。也有个别检察人员认为“特别程序”仅仅是对未成年人处理上的“小儿酌减”，甚至批评“少捕慎诉少监禁”是“小恶不惩纵容大恶”，“特别程序”是损害正义一味从轻，进而质疑开展教育挽救和犯罪预防是“不务正业”。反映在司法中就是特殊制度和程序在不少地方没有得到有效贯彻，就案办案问题突出，社会调查少、听取律师意见少、指定辩护走形式、附条件不起诉适用率低等现象不同程度地存在。还有法官认为少年刑事审判业务没有独立的必要，只需在普通刑事审判的个别环节稍加变通即可。

第二，相关规定有欠明确、细化，有些办案人员以此为借口不执行相关规定。我国关于未成年人刑事案件诉讼程序的规定是比较宏观的，考虑到我国地域差异大，为了使办案机关根据实际情况探索创新，不宜规定过于细化。但这也带来了一些问题，例如，合适成年人在场制度缺乏必要的程序保障和救济机制，社会调查的启动、具体实施等无明确的配套程序，犯罪记录封存没有具体的实施细则，各地的理解和做法各异，在很大程度上影响了制度的预期效用。

第三，专门机构缺失。与成年人司法相比，少年司法更关注行为人，而不是仅仅对行为予以惩罚。因此，办理未成年人刑事案件，不仅要查明事实、审查证据和适用法律，而且更重要的是对涉罪未成年人进行帮教，促进其顺利回归社会。为此，公、检、法、司必须需要密切配合，加强与政府各部门协调，积极引入社会专业服务，促进家庭、学校提供有力支持。调研发现，除个别地方（如北京海淀区、上海浦东区、山东烟台市芝罘区、钦州钦南区等设立了专门预审机构或人员办理）外，公安机关基本上没有设立专门的办案机构，检察机关和法院专门机构设立情况较好，但地域差异明显。缺乏必要的人力投入，时间和精力难有保障，特别程序的适用效果自然大打折扣。

第四，社会支持体系不足。未成年人帮教是一项系统工程。涉罪未成年人的许多问题，无法也不可能仅靠司法解决，需要社会力量的介入。当前，我国未成年人的社会服务体系并不完备，地区发展不平衡，尚不能满足司法需求。截止到2015年3月，全国青少年社会工作从业人员只有2万多人，其中持证的只有7500多人，这相当于每10万青少年中仅有5.3人，而且主要聚集在北上广等发达城市。在实践中，心理干预和矫治、社会调查、附条件不起诉后的考察观护等工作最后不得不由办案人员来承担，既占用了时间和精力，又不专业，效果难有保障。

记者：2015年5月27日最高人民检察院发布了《促进未成年人刑事检察工作的八项措施》，多次提到了推动社会力量的参与和支持，您认为社会力量参与对我国未成年人刑事司法的促进作用主要体现在哪些方面？

宋英辉：未成年人犯罪是特殊群体的犯罪，无论是从社会学、刑罚学和管理学等方面的理论出发，还是基于犯罪原因的社会性、司法资源的有限性、刑罚措施的严厉性和社会管理的综合性等多方面的现实需要，都需要社会力量参与未成年人刑事案件诉讼程序。少年司法需要同时实现司法专业化和帮教社会化，二者如同鸟之两翼、车之两轮，缺一不可。社会力量的参与是少年司法的题中应有之义，核心任务为“帮教”，主要作用有四个方面。

第一，提供专业性的帮助，保护涉罪未成年人的合法权益。以合适成年人到场制度为例，作为法定代理人不到场时的替代者，合适成年人到场，既可以监督侵犯未成年人权益的违法或不当行为，保障讯问的合法进行，又可以缓解其紧张情绪，帮助未成年人沟通，理解有关权利、义务和后果，真实表达自己的意愿。再如，涉罪未成年人一般都存在着或轻或重的心理问题，在限制人身自由的环境下，更是承受着巨大的心理压力，容易造成长时间的伤害，在刑事诉讼过程中引入专业性心理服务，进行心理干预，可以最大程度地降低对涉罪未成年人的心理伤害。

第二，促进涉罪未成年人顺利回归社会，预防再次犯罪。在作出不起诉后，在社区矫治期间，在刑罚执行完毕后或者假释后，社会力量的关护和支持对挽救失足未成年人，有效促进其顺利回归社会发挥着不可替代的作用。例如，在社区矫正过程中引入社会力量，充分发挥基层群众性自治组织的作用，利用企事业单位的资源优势，可以使单纯的“管制”转变为量身定做的“帮扶”，帮助他们走出阴影，在阳光下生活。又如，跟踪帮教是指对未成年人进行较长时间的追踪、帮助、引导和教育，在全社会方方面面力量的广泛参与和配合下，才能彻底消除在就业、就学以及生活等方面的歧视，回归之路才能舒畅。否则，他们很有可能再次走向社会的对立面，重新犯罪。

第三，有助于提升少年司法的规范性和合法性，保障诉讼顺利进行。从实践效果来看，合适成年人到场制度在这方面发挥了最典型的作用。合适成年人到场，既可以对非法或不当讯问形成一种无形压力，保障了讯问的合法性，又可以提高口供的证明力，防止翻供。同时，合适成年人的沟通可以降低未成年人的敌对心理，缓解抵触情绪，在客观上能起到促进甚至协助讯问的作用。

第四，有助于增进少年司法的合理性和针对性，有效挽救未成年人。社会调查和风险评估，具有相对专业的社会工作属性，应当由具有专业知识背景的社工负责。引入社会力量参与未成年人刑事案件诉讼程序，专门负责对未成年人的个人情况、家庭情况、就学就业情况、认罪态度及悔过情况等进行客观全面地调查，对其行为的社会危害性、人身危险性、再犯可能性等方面进行评估，不仅可以节省办案人员的时间和精力，而且为办案人员决定是否逮捕、是否起诉以及如何定罪量刑提供了更具针对性的参考依据，真正实现少年司法“治病救人”的终极价值。

记者：您非常关注未成年人检察机构专业化建设，请您谈谈未检机构改革中取得的进展及面临的挑战？

宋英辉：总的来看，我国检察机关的机构专业化建设一直在稳步发展，不断得到加强。截止到2015年8月底，全国检察机关共成立有独立编制的未检机构961个，不足全部检察机关的1/3，在公诉部门下设未检工作办公室736个，设专业办案组1065个。辽宁、吉林、黑龙江、安徽、山东、河南、甘肃、宁夏等省的部分市级院指定一个基层院设立专门机构统一办理本地区未成年人犯罪案件。新疆乌鲁木齐市天山区院率先成立未检专门机构，办理汉、维族未成年人刑事案件，并积极开展“去极端宗教化思想”教育。从未检队伍的建设来看，各地一般都是选派业务全面、富有爱心、耐心细致的骨干从事未检工作，有的地方还招录具有心理学、社会学、教育学等学科背景的人才进入未检部门。同时，各地不断加强专业培训，通过举办未检讲坛、业务竞赛、专题培训以及鼓励专业资格考试等方式，推动未检队伍提升专业化水平。

当前，未检机构的发展遇到了一定的挑战。由于对司法改革认识不足，受扁平化管理和员额制的影响，有些地方出现了取消或合并未检机构的势头，搞“一刀切”，简单地将未检并入其他业务部门，也有些地方申请不到编制，成立未检机构的计划不得不搁置，还有的地方开始徘徊观望，暂停了相关筹备工作。但是，这其实并不是司法改革的本意，也不符合少年司法规律。值得欣慰的是，尽管有冲击，但前不久，高检党组会议已经决定在高检设立独立的未检部门，在省院设立独立的未检机构。许多地方经过深入论证，充分考虑未检工作的特殊性，也在对未检机构设置进行积极探索。例如，上海制定了“一局五处+X”的机构整合方案，其中“X”就是指设置独立的未检等部门；吉林省院在机构整体压缩的情况下，确定了分层级推进未检专门办案组织建设的工作思路，明确省级院和市级院要成立独立的未检主任检察官办案组，各基层院原则上成立独立的未检主任检察官办案组，年均案件量较小的基层院可以指定具有主任检察官资格的专人负责未检工作；湖北省最近也明确了未检部门为独立内设机构，省和分州市院未检处作为专业平台和管理单元，基层院专设未成年人检察官岗位。有的地方考虑资源整合和实际效果，对未成年人案件实行集中管辖，管辖检察机关建立独立机构。

调研发现，当前面临的另外一个挑战是人员配备不到位、专人不专，未检人员兼职现象普遍存在。尽管设立了未检机构或者办案组，但由于承办成年人案件量大，在很多情况下，根本无法全身心投入办理未检案件，办案效果自然是差强人意。另外，有些地方在推进司法改革中强调检察官员额有限，没有给未检部门分配名额，专人专办更加难以落实。

记者：我国保护未成年人权益的法律法规有很多，但是仍存在不少漏洞甚至相互不协调之处，您对少年综合保护法律体系的构建有什么看法？

宋英辉：从法律体系来看，当前存在的主要问题是：儿童利益最大化、国家亲权等理念尚未在相关法律中得以体现；尚未形成独立的未成年人法律体系，诸多规定分散在各个部门法中，难以得到应有重视；政府责任未得到强调和落实；未成年人保护法律规范缺乏刚性和可操作性；法律规范之间存在矛盾和冲突；刑事法律规范长期受制于成人刑事法的束缚而以惩罚犯罪为目的；涉及未成年人保护的若干重要问题仍然处于立法空白。

我认为，未成年人立法应当采取相对独立的立法模式，并形成一个体系。从现状来看，未成年人法律体系应当至少包括五部分：未成年人保护法、预防未成年人犯罪法、义务教育法、未成年人刑法、未成年人司法法。为此，应当加紧推进如下立法或者法律修改工作：

首先，修改《未成年人保护法》和《预防未成年人犯罪法》，增强法律规范的刚性和可操作性，增加完善儿童福利方面的法律规范。在修法的过程中，需要确立一些重要的原则、制度和机制，以破解当前现实中的突出问题，主要包括：1.确立儿童利益最大原则和国家亲权原则；2.明确家庭责任及责任追究机制，建立家庭监护监督、支持及替代监护机制；3.明确主管机关及各类教育机构的责任，发展职业教育和社区教育机构，建立多元化教育培训体系，确保未成年人的教育问题落实到位；4.明确政府及各部门责任，建立协调机制；5.建立、提供儿童保护问题的识别、报告、干预、处置机制；6.建立失管儿童安置制度，对于独居未成年人、事实孤儿等，建立符合其身心特点的中长期安置、托管、教育制度，费用由国家、社会、家庭分担；7.建立问题少年早期干预预防机制。

完善未成年法律体系，一个重要方面是关于未成年人的刑事法律规定。就刑事实体法而言，应当确立行为人主义的立法理念，关注其回归社会而不是对行为的惩罚。要明确对未成年人应当严格限制定罪和适用刑罚，代之于根据未成年人身心特点而建立的多元化的转处措施和转介机制。就刑事程序法而言，总结实践经验，进一步细化和严格未成年人刑事案件诉讼程序。修改或者出台司法解释、规范性法律文件，对目前司法实践中反映比较突出的专门机构建制、社会调查制度、附条件不起诉制度、犯罪记录封存制度、社区矫正等做出细化、明确、带有操作性的规定，以进一步规范少年司法行为。

最后，梳理不同法律部门之间的相关规定，解决某些规定彼此不相协调甚至冲突的问题，以保障法律体系内部的一致性。例如，《公务员法》、《兵役法》、《法官法》、《检察官法》、《律师法》、《教师法》、《拍卖法》、《会计法》等多部法律都有曾经犯过罪的人不得或在一定期间内不得从事相关职业的规定，这与犯罪记录封存制度之间存在着不同程度的冲突，应当尽快进行系统梳理调整。

记者：在第三轮司法改革中，关于少年司法制度改革主要围绕哪些方面？在实践中取得哪些成果，存在哪些问题？

宋英辉：十八大以来，我国开启了第三轮司法改革，改革目标是进一步保障检察院和法院依法独立行使职权，尊重司法规律，确保办案质量，实现公平正义。推行员额制，明确办案主体，落实办案责任等，这些措施无疑会进一步健全司法权力运行机制，促进建设公正高效权威的社会主义司法制度。但客观上说，从这轮司法改革的框架来看，主要围绕成年人司法体制进行，并没有考虑到少年司法体制的特殊性。由于对司法改革的认识不到位，理解有偏差，有的试点单位搞“一刀切”，将少年司法业务并入了普通业务部门，没有给少年司法分配员额。可以说，司法改革客观上对少年司法体制的发展的确造成了一定的冲击。

未成年人司法有自身规律，但现有办案体制和评价体系基本上是按照办理成年人案件来设计的，以此评价未成年人案件办理是违背司法规律的。

我国有一亿多留守和流动儿童，他们监护缺位，过早辍学，极易被三股势力、黑恶势力所利用、所侵蚀，极易走上违法犯罪道路，或成为犯罪的受害人。可以说，未成年人问题已经成为影响我国社会长久稳定的源头性、根本性问题，未成年人保护与犯罪预防刻不容缓。

我认为，在推进司法改革中，中央层面应当加强顶层设计，明确思路，充分考虑少年司法特有的规律性，将少年司法体制的完善纳入其中。为此，应当解决以下问题：第一，进一步推进司法机关未成年人案件专门办案机构建设，将少年警务纳入公安体制改革中一并考虑。具体而言，少年司法人员的员额要单列。中央、省自治区直辖市和设区县的市司法机关应当设立独立的未成年人专门办案机构，在县一级根据区域情况可以由条件较好的区县法院、检察院实行集中管辖。探索跨区法院、检察院设专门机构办理未成年人案件，以及在设区的市由市一级集中管辖；第二，对未成年人司法实行独立的评价体系；第三，应制定对司法人员和相关人员的培训规划；第四，对相关职能部门人员该作为不作为造成严重后果的，应当追究法律责任。