行政主导立法的弊端

周东旭

行政主导立法积弊

目前，公众更多关注的立法程序是人大审议的立法草案，事实上，审议已是整个立法程序的中间阶段，在此之前，政府早已介入颇深。

五年立法规划和每年的立法计划是立法启动的原点。自上世纪80年代末确立立法规划以来，每五年会有一个立法规划，根据立法规划，人大再制定每年的立法计划，所以，哪些法律法规能被纳入立法规划、计划，则意味出台的几率大增。

根据法律规定，哪些项目可以进入规划，人大会征求各个部门的意见。以全国人大为例，全国人大各专门委员会、国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委法制局，还包括各人民团体等，都可以提议。但是最终能够进入立法规划、立法计划的，多数还是来源于政府系统。

在地方上，立法规划面临同样的情况。有多年地方人大工作经验的阎锐详细统计了上海市30多年的立法数据，其中，80%以上的项目由政府提议，“这反映出政府在政策议题形成上的优势。”

立法规划作为起点，一定程度决定后续进程，比如提案和草稿起草等，如果规划出自政府部门，草案的起草往往也会由其负责。法规草案通常会作为立法提案的附件一并向立法机关提出。

对于政府提出的草案，一般由人大内部对口的专业委员会加以审议，而后再提交常委会审议。专业委员会的审议至多是给出一些反馈意见，几乎不会退回。所以，直到提交常委会讨论，立法过程基本由行政主导。

近20年由全国人大通过的法律中，由国务院各组成部门提交的法律提案占总量的75%至85%。在十一届全国人大常委会（2008年至2013年）立法规划确定的64项法律中，有48部法律是由主管行政部门起草的，比例高达75%。

人大也并不是不想“突破”，但终究力有不逮。比如预算法修订过程，2005年前后，由人大预算工委主导起草第一个草案，业界普遍认为“迈的步子比较大”，待向相关部门、机构征求意见之后，并没能得到国务院认可，修法随之搁置。2009年之后，又出台的一个草案，中国政法大学教授、财税法研究中心主任施正文回忆，这次是全国人大和财政部联合起草，但实际上是财政部主导。

立法到常委会或人民代表大会审议阶段，是目前人大参与立法的最主要形式。但是，从已有情况看，人大审议更多起“修补”作用。虽然当前的人大辩论已经大为提高，也有不少委员会直接对不适当的草案条文提出异议，但“推倒重来”基本不可能。除了政策出台需要一系列复杂调研过程外，关键是人大暂时也缺乏足够权威，抵御推翻后所面临的一系列压力。

草案完成之后提交到人大，形成具体条文，也就意味着各方的利益基本划分清楚，经过了反复磨合，一旦再协调，更改利益格局，会非常困难。立法就是各方利益平衡，只有人大在原初状态时就介入，平衡各方面利益，解决重大问题，才可能真正做到主导立法，与行政主导相区别。

有些法案具有明显不合理之处，但一旦到了常委会审议阶段，再想推翻重来或直接否决，基本不可能。

通常的做法是，如果审议阶段意见分歧太大，只能暂且搁置。而搁置并非完全是因为人大内部的分歧，很多情况是部门利益协调不清。

部门利益“暗战”

政府参与立法是世界很多国家的通行做法，尤其是随着政府治理日益精细化、技术化，立法很难离开政府，但关键是要避免部门利益法制化。行政主导立法是多年来的惯例，之所以政府有立法动力，根本原因还在将法律视为一种利于政府治理的手段。而这不仅与法治保障人权的理念相悖，更重要的是还带来一系列后果。

立法是利益分配过程，政府很容易通过立法争取自身利益，这也是部门利益法制化的最直接表现。比如，很多法规涉及管理体制、机构设置、人员安排以及资金投入等，政府部门往往会“不自觉”维护自身权益，利益一步一步固化。

立法还会成为各部门争夺利益的“暗战之所”。

以燃油税立法为例，燃油税涉及国税、交通、铁道、民航、电力、煤炭、海关总署和石油企业等多个部门、多个行业的利益调整，包括征收权的归属、管辖，内部机构调整，以及利益分配等一系列问题，除非有更高层次的统筹，否则由此带来的利益格局难以平衡。围绕燃油税的十几年“纠斗”，多次被搁置，反映了当前立法中的部门利益角逐常态，因利益协调不成而搁置的法案，在中国立法史上并不少见。

正常的部门利益实际是立法的应有之义，但对不当利益的争夺则可能延误法制进程。更为惨烈的情况是，不同部门之间的“暗战”，会导致各部门分别出台自己满意的法规。

“争权诿责”是当前备受诟病的另一顽疾，只想要好处，不想要责任。通过设置管制、处罚以及许可与审批事项，将政府自身地位、权力及利益最大化，将自身义务与责任最小化，这是目前很普遍的现象。

出于部门自身利益的考量，一种很自然的推论就是，赋予审批权、处罚权，强化管理的立法项目更容易推进。而且，政府的选择侧重“不付出型”管理，如果管理需要打破既有模式或利益格局，或者对GDP等产生影响，推动起来的难度就会增大。社会领域的立法，一般需要政府加大投入，提升基本公共服务水平，很可能就没那么积极，而这些领域往往涉及公众实际利益。

政府主导立法有其历史原因，人大主导立法牵涉体制调整，将改变的不只是某一两部法律。地方人大常委会是改革开放之后才逐步建立，立法不过30多年。1985年，六届人大三次会议通过《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》，将本来应该由全国人大独立行使的立法权，一次性授权给国务院行使。

以税法规范为例，在目前的18个税种中，只有个人所得税、企业所得税和车船税3个税种通过人大立法，其他都是依据国务院制定的条例。每个税种并不是单一的法律，围绕税种的是一个法的集群，在其之下是很多具体规则，各部门和各级政府在贯彻中会出台大量规范性文件，即“红头文件”，部门利益法制化已经非常细密。哪些是人大的权，哪些是政府的权，如果把相关权力回归人大，由人大主导，在制定细则时，也就会发生很大变化。

十八届四中全会明确提出，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。”力纠部门利益法制化，是因为这已经严重影响法制本身的良性发展以及治理现代化。

以主导立法为基础，行政部门进而可能夹带着“借法扩权”“借法逐利”等一系列副产品。如果部门利益“绑架”人大，人大将很难发力，又何谈代表人民利益？

（摘自《思想理论动态参阅》）