我国城镇化进程中的贫困及治理研究综述

2016-05-23覃志敏

决策与信息·下旬刊 2016年4期

【摘要】城镇化具有丰富的内涵，其中人口城镇化和土地城镇化与贫困或减贫具有密切的关系。结合我国人口城镇化、土地城镇化情况，从农村劳动力转移减贫、农民工贫困及治理、失地农民贫困及治理等方面对我国城镇化减贫治理对已有研究成果进行了梳理和综述。对已有研究成果进行简要评述的基础上，提出进一步深化城镇化减贫治理研究的主要内容。

【关键词】城镇化；农民工；失地农民；贫困治理

一、引言

城镇化是伴随社会发展，人口逐步由农村向城市转移定居以及城市地理空间不断扩展的过程。城镇化内涵丰富，包含了人口城镇化、经济城镇化、土地城镇化和社会城镇化。我国城镇化加速发展起于改革开放之后。改革开放之后，农村经济快速发展，农村富余劳动力大规模转移到城镇非农就业，推动了城镇化的快速发展。20世纪90年代以来，我国城镇化率每年提高超过1个百分点，2015年底已达到56.1%，城镇常住人口在2012年已超过农村居住人口。城乡二元结构下，我国城镇化发展呈现出人口城镇化滞后与工业化、人口城镇化滞后与土地城镇化、户籍城镇化滞后与人口城镇化的独特现象。[1]从城镇化减贫来看，一方面贫困农民通过进城务工经商，在人口城镇化过程中获得了收入增加和生活水平改善。另一方面，城乡二元结构下，土地城镇化加快，产生了农民工相对贫困，失地农民贫困等新的贫困问题和贫困群体。本论文从人口城镇化和土地城镇化两个层面来综述国内关于城镇化与减贫的相关研究，以期把握城镇化与减贫的研究状况。

二、人口城镇化对农村减贫的影响

农村劳动力向城市转移或流动是二元结构性的转型国家经济经济增长的重要现象。改革开放后，特别是20世纪90年代以来逐渐形成的大规模农村富余劳动力向非农产业和城镇转移无疑是我国人口城镇化的基本内容。关于人口城镇化对农村贫困的影响既有积极的影响也有消极的影响。

（一）人口城镇化对农村减贫积极影响

多数研究认为，农村劳动力转移对贫困农户和贫困村社区产生了积极影响。在农户层面，农村劳动力向非农产业和城镇转移有效缓解输出地农村人地矛盾，劳动力转移提高农民人力资本水平，转移劳动力非农收入较快增长极大缓解农村“生存贫困”，绝对贫困人口大规模减少，外出打工已经成为农村缓解贫困的主要途径 [2][3][4][5]；在农村社区层面，外出农民工汇款回家提高了贫困村社区农民的消费水平，增强了贫困地区农村购买力，促进了贫困地区二、三产业发展，而农民工回流创业对推动欠发达地区乡村发展具有积极作用 [6][3][7][4]。农村劳动力转移总体上改善了贫困地区的贫困程度 [8]，减少农村劳动力是解决农村贫困问题的主要战略目标。[9]

（二）人口城镇化对农村减贫的消极影响

部分研究也指出，大规模农村劳动力转移向东部和城镇地区非农转移给作为输出地的贫困地区带来了诸多问题，不利于贫困地区发展和减贫。大量农村劳动力外流，尤其是青壮年和受教育水平高的农村劳动力转移，造成了农村“精英流失”，农业劳动生产“逆淘汰” [10]。农村大规模劳动力转移，尽管降低了贫困地区农村人地矛盾，但贫困村劳动力减少提高了农业劳动力价格，土地抛荒和忽视农业生产现象突出，加速了农业劳动妇女化和老龄化趋势，农业劳动力整体素质下降，影响了输出地农业发展和减贫行动 [11][12][13]。另外，农村劳动力外流给乡村治理、婚姻家庭和农村养老等带来了冲击，留守儿童和留守老人问题凸显 [14][15]。总体而言，在人口城镇化的推进中，大量农民以“非组织化”的方式向非农业产业和城镇转移，为农民脱贫和农村走上新的发展道路创造了机会，但在城乡二元社会结构分割延续下，国家的退出，农业青壮年劳力以及其他农村发展资源向城市聚集已是我国当前农村贫困问题的深层根源。[16]

三、人口城镇化与农民工贫困问题

随人们对贫困属性理解的加深，其内涵获得丰富和发展。贫困的涵义已从单一的经济贫困向权利贫困、能力贫困等更为宽泛的多维内涵扩展。社会排斥、可行能力等非经济层面的贫困状况已成为贫困治理研究的重要研究内容。城乡二元社会结构既是农村贫困的深层次根源，也是进入城市农民工新贫困的制度和体制根源。相关研究主要从社会排斥、能力贫困等方面对城镇化进程中的贫困问题进行探讨。探讨领域主要有农民工权利和权益、风险与保障、人力资本与就业等。

（一）农民工的权利贫困

相关研究从政治、经济、社会等多个层面阐述了农民工权利贫困状况，认为农民工为经济发展和城市建设做出了巨大贡献，但城乡之间建立起来的制度性社会排斥，以及农民工自身能力不足等因素致使农民工在政治参与、子女教育、社会保障、平等就业、话语权等方面难以获得与市民平等社会权利，农民工权利贫困对社会稳定、解决“三农”问题和城市化进程等产生不利影响 [17][18][19][20]。江立华认为，农民工权益的保障需要用工单位自觉、政府监督、法律法规的健全与落实，以及社会力量的支持等构成的系统环境，但实践中，法的合法性主张与事实有效性之间存在张力，地方政府在其目标、利益与责任上存在矛盾和冲突，有效社会力量缺失，其结果是各系统之间关系存在断裂，农民工合法权益普遍受到侵。[21]

（二）人力资本与农民工就业贫困

人力资本与就业是研究者探讨农民工贫困的重要内容。而农民工就业困难的直接原因是其人力资本存量普遍偏低。在农民工群体中，流动与高收入机会需要拥有较高的人力资本，而拥有较高人力资本的劳动者能更主动地对潜在的、并不确定的流动（就业）机会做出反应。[22]与城市居民相较，农民工因人力资本偏低，直接削弱了他们在城镇的就业能力。[23]农民工主要在具有完全竞争特点的次级劳动力市场进行职业选择，人力资本（受教育程度、正规培训和技术等）对其经济地位获得有着重要影响，文化程度对农民工成为管理、专业技术人员和公司职员影响显著 [24][25]。除了个体因素外，相关研究还从制度和结构视角对农民工就业困难和陷入贫困展开了分析。户籍制度等限制，使作为外来人口的农民工在城市特别是大城市从事工资水平低、没有福利保障、就业不稳定的非正规就业，城乡分割的制度结构导致农民工很难通过获得高端职业来融入城市生活。[26][27]尽管有失业人员的城市家庭与农民工家庭有着相似的贫困发生率，但后者更遭受多重不利，城市失业人员家庭的贫困主要取决于不利的个人和家庭特征，而农民工家庭的贫困很大程度上与制度歧视相联系。[28]

（三）社会保障与农民工贫困

社会保障既涉及农民工新型贫困的缓解，也是农民工市民化的重要内容。因为，农民工在城市社会保障的集体缺失，使其难以化解向非农人口转变的市场风险，城市化动机降低，对推进以城镇化具有消极影响。[29]针对农民工的社会保障建设，主要形成了三种思路。第一种思路认为，基于工业化与城乡二元社会保障的特点，在操作上可以对城乡三大劳动者阶层（城市企业职工、农民工人和农民）分别实行既相对独立、又便于走向城乡整合的作为过渡形态的社会保障制度模式。[30]第二种思路是针对农民工群体的特殊性，建立专门的农民工社会保障体系，分类分层保障农民工的权益，并提出工伤保险，大病住院保障，分类实施养老保险的保障顺序。[31]第三种思路是把农民工纳入农村社会保障体系之中，逐步建立和完善农村社会保障制度，并在适当的时候，与城镇社会保障制度统一接轨。[32]随着经济的发展，农民工内部也出现了二次分化。一些学者认为，农民工的社会保障应以其分化为基础，不搞“一刀切”。对于市民化程度较高的农民工，通过在完善现有城镇社会保障制度的基础上直接将他们纳入覆盖范围，促进其市民化；对市民化程度较低的贫困农民工要侧重于建立医疗救助、失业救助等社会保障中的社会救助部分。[33]

（四）农民工贫困治理对策

在农民工反贫困治理对策方面，叶普万认为农民工存在社会身份、社会地位和制度上的三个方面的边缘化特征以及所衍生的经济贫困和人文贫困，应通过推进工业化和城市化，调整和完善社会政策，加强对农民工的人力资本塑造等方式解决农民工的贫困。[34]廖桂蓉认为，中国人口整体规模过大，完全实行人口自由流动或迫使人口向城市流动的政策，会造成贫困人口向城市的搬迁和聚焦，而长期稳定和完善农民工自己创造的往返流动模式则可以平衡市场条件下的城市化限制与农村低收入之间的矛盾以降低城市严重贫困化的风险。[35]林万龙则指出，当前城乡分割的贫困政策体系在应对农民工转型贫困风险方面存在不足，宏观社会社服务政策和专项扶贫政策应尽快构建一个确保这群脆弱性群体免于陷入转型的生计安全网，以使这些脆弱性群体具备应对社会转型风险的基本能力和基本权利，进而逐步构建一套完整的、城乡统筹的反贫困体系。[36]

四、土地城镇化与失地农民的贫困与治理

在我国快速城镇化过程中，随着城镇规模和数量不断扩大，越来越多的城郊农民失去土地成为失地农民。部分失地农民由于种种原因逐渐陷入贫困，成为“城市新贫困人口”，引发了社会和学界的广泛关注。就目前的研究成果来看，失地农民的生活现状、失地农民问题产生的原因，失地农民的补偿、安置、社会保障等成为城镇化中的贫困问题研究的重点。

（一）失地农民工贫困的特征

随着工业化和土地城镇化的快速推进，被征地农民（即失地农民）群体数量日益庞大，已成为我国城镇化进程中的新贫困人口的重要类别。现有研究主要从以下几个方面对于失地农民贫困现象进行了分析和讨论。一是失地农民贫困具有被动性特征。该特征体现在失地农民的产生是由政府主导的征地而被动形成的，其在城镇化进程中陷入贫困也具有被动性 [37][38][39]；二是失地农民贫困具有同质性和群体性，即失地农民贫困大部分是由被征地这个相同原因而形成，并且往往被整体地安置居住，因而失地农民贫困体现出一定的群体性特征 [37]；三是失地农民贫困具有边缘性，即虽然失地农民生活在城市之中，但难以融入城市社会和城市经济中心，成为所在地区居住人群之外的“非主流群体” [38]。四是脆弱性，即大多数失地农民在失去土地生活保障后，没有受到社会保障安全网络的保护，缺乏基本生活保障，低于社会风险能力弱，具有脆弱性 [37]。由于征地制度不完善等各种原因，失地农民原有的农村生产生活方式被迫终止后，新的城市谋生与生活方式不能很好的建立起来，因此很多失地农民面临了经济贫困、能力贫困、社会权利贫困等多种贫困类型并存的局面。[40][41][42][43]

（二）失地农民的致贫因素

在失地农民贫困的因素分析上，聂洪辉认为宏观的征地补偿制度不公平是失地农民贫困的主要原因，中观的社会网络和社会资本质量低是失地农民贫困的重要因素，而微观的人力资本差是失地农民贫困的关键因素。[37]李晓峰认为现行的农村土地产权制度和农村土地征地制度的缺陷是失地农民贫困的根源。[38]而李世平等则认为中国农民的权利贫困是致使失地农民陷入贫困困境的根本原因。[44]秦守勤也指出失地农民贫困本质是权利贫困，表现为在征地过程中部分地区的特殊群体土地承包权被非法剥夺、农民土地经营决策权被限制、土地知情权和参与权被屏蔽、土地维权困难等。[42]

（三）失地农民的贫困治理

在失地农民的贫困治理方面。聂洪辉认为失地农民贫困存在多方面的因素，文化、教育、年龄、知识技能等对失地农民有明显影响，通过失地农民的居住社区建设既能够巩固城市化成果，又能提升失地农民人力资本水平促进就业，是解决失地农民贫困问题的有效途径。[37]汤夺先等认为导致失地农民贫困既有体制与制度设置不合理、城市社会的剥夺与排斥，也有城乡文化的冲突与非物质文化变迁滞后以及失地农民个人能力缺失，失地农民贫困的治理既需要从宏观层面强化制度与政策的保障作用，也需要在微观层面加强失地农民的自身能力建设。[40]秦守勤认为失地农民贫困本质是权利贫困，要从全面提高社会生活的民主化程度、普遍提升农民的权利意识水平，以及完善、规范农地征收程序逐步解决失地农民权利贫困问题。[42]

五、简要评论

（一）简要评论

长期以来，我国扶贫工作以农村地区为主体，城镇化进程中的贫困治理地位边缘。随着我国城镇化的快速推进，城镇化进程中的贫困问题日益突出。根据城镇化的两个基本内容——人口城镇化和土地城镇化，从农村贫困劳动力转移、城市农民工、失地农民对我国城镇化进程中的贫困问题与贫困治理研究情况梳理。总体来看，现有研究对城镇化与减贫的各个层面做了较为全面而深入地研究，为今后的进一步研究奠定了坚实基础。在农村人口流动对输出地的减贫影响方面，相关研究以描述性和间接性的研究居多，专门性的深入研究不足，农村人口流动对不同输入地间和群体间的比较研究不多；而城市农民工贫困研究更多的是停留在将农民工视为同质性群体层面上，这使得现有研究在某些方面存在较大分歧，且因对农民工异质性增强并出现二次分化关注不足，影响了相关成果在实践操作上的参考价值。已有的失地农民贫困研究重点讨论了失地农民的社会保障问题、征地制度不完善对于失地农民贫困的影响等，对失地农民非农就业和城市融入研究还需加强。随着我国征地补偿标准的提高，解决失地农民非农就业、城市融入等问题将成为失地农民贫困研究的重点。

（二）深化研究的思考

在我国新型城镇化的背景下，进一步推进城镇化与减贫研究需要在农民工贫困治理、失地农民贫困与减贫、城镇化与减贫机制创新等方面开展进一步的研究。在农民工贫困问题治理方面，农民工构成了我国村民、市民之外的第三阶层，具有一定的贫困共性特征。已有研究对农民工贫困共性特征和治理方向都就行了比较全面的分析和阐述。随着经济的发展，农民工异质性增强，进而分化成不同次群体。这为在公共服务政策与专项扶贫政策方面对农民工贫困进行治理提供了重要契机。新型城镇化背景下，对农民工贫困研究的深化应以农民工分化为基础，构建完整的、城乡统筹的宏观社会服务政策体系和专项扶贫政策体系将是深化农民工贫困治理研究的重要方向。在失地农民贫困治理方面，已有研究对失地农民非农就业和城市融入的探讨不足。随着我国征地补偿标准的提高，解决失地农民非农就业、城市融入等问题将成为失地农民贫困研究的重点。

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