生态文明城市建设领域中的法律监督机制研究

辛桂香　王娅

【摘要】生态文明城市建设领域中的法律监督机制研究是当今世界各国关注的热点和重点问题，法律监督机制对生态文明城市建设的影响及提升对策研究中，提出要破除治污不发展的思维定势，树立绿色生态发展政绩考核观；深化公众参与，鼓励多方主体参与并加强第三方合作，通过各种途径推动多元化的环境监督机制建设，全面贯彻法治理念。

【关键词】法律监督机制 信息公开 公众参与 第三方合作

【中图分类号】D922.1 【文献标识码】A

随着城市化的快速发展，生态环境问题也日益突出，如资源紧缺、环境污染、交通拥堵、人口膨胀、自然资源消耗与浪费、城市贫困、垃圾围城、生态退化等，人类正面临着一场前所未有的生存危机。因此，探索出一条新型的城市发展道路势在必行，而建设结构合理、功能高效、关系协调的生态文明城市是未来城市建设发展的理想模式，也是城市发展的趋势、目标和潮流。当前我国正处于城市化快速发展的关键时期，从法治维度、法律监督机制层面推进生态文明城市建设具有极其重要的现实意义。立足于当今国情，响应对我国生效的国际环境法律文件的要求，并充分借鉴国外的成熟经验，生态文明城市建设的法律监督机制研究具有很强的时代价值。

截止到2014年年底，中国特色社会主义法律体系已经形成。其中，我国的环境法体系在生态文明城市建设中起到了奠基作用，唯有建设融合整体环境的环境基本法，才能更好地促进我国环境法向可持续范畴深化发展。文章探讨的法律监督机制，不限于检察机关通过诉讼活动中检察权的独立行使，还包括行政权力的自我约束与外部监督。

国内研究现状

在我国，环境法体系以宪法为基石，包括法律、行政法规、部门规章、地方性法规、政府规章和国际环境法等，这对环境保护发挥了一定的作用。但是，随着生态文明城市建设的开展，面对经济发展过程中所遭遇的人口、资源、环境、经济转型等瓶颈，生态文明理念是可持续发展思想的本土化拓展和升华。

一方面，我国的环境法体系存在着一些不足。根据1982年《中华人民共和国宪法》的相关规定，基本法律的制定权属于全国人民代表大会。从立法法角度看，修订后的《中华人民共和国环境基本法》仍只是一部法律，并非环境基本法。

另一方面，法律监督机制需进一步完善。目前，学者对生态文明城市建设的法律监督机制研究成果不多，从实践层面上有一定程度的欠缺。其中，复杂的环境社会关系下，存在执行力的梗阻和环境群体性事件的发生。

总起来看，国内对生态文明城市的法律监督机制研究，有待把生态文明城市建设和法律监督机制二者结合起来深入研究。

环境保护法实施过程中检查监督样本数据及分析

课题组因研究时间及客观条件所限，仅选取了山东省和天津市2014年环保系统中的典型案件作为分析样本。经研究发现，环境法实施过程中易滋生犯罪的部分有：环境影响评价环节、环保补助资金申报环节、环境监察执法环节、环保工程项目发包和建设环节等。

环境影响评价环节。根据相关规定，企业新建、扩建、改建和迁建项目，均需事先进行环境影响评价，而环境影响评估报告书要由具备相应资质的咨询评估机构出具，且须经环保部门审批。环保部门工作人员对项目的批与不批、时间快慢、罚与不罚、处罚多少，在审批过程中，具有一定的自由裁量权，缺乏有效监督机约。环评审批权在环保部门举足轻重，但在环评项目审批等过程中严重缺少相应完善的监督约束机制。现行的环境影响评价机制中，能够参与到环境影响评价中的专家少，聘请专家的过程也不透明，导致专家评审所起的作用难以有效发挥。机制运行中，环评机构负责编制报告，环保行政主管部门负责审批，而环保行政主管部门与环评机构往往是上下级关系，缺少独立第三方中介机构的参与，结果制约监督机制形同虚设。

环保补助资金申报环节。根据现行政策，具备条件的企业可以向环保部门申请污染源治理补助资金。出现的问题有虚报技术改造项目或环境污染项目建设或环境污染治理未达标的企业，通过贿赂得到补贴后甚至与审批方进行利益分成。某染织企业有限公司拿到30万元补贴后，分两次行贿审批人成某22万元。有的地方对环保专项补助项目申报条件规定过于宽泛；有的存在审批主体不明确，责任缺失状况；有的存在资金拨付程序及使用缺乏方法与监管路径等情况。

环境监察执法环节。部分污染物处理，化工五金加工等企业在生产过程中会有废气、废水、废渣等污染物排放，一旦超标排放就会对环境造成污染。环境监察部门负责对企业污染源排放情况进行监督，并负责征收超标排污费、行政处罚、专项整治等工作。环境监察执法人员对环境污染违法行为处罚的自由裁量权较大，或对违法行为放任不管，或随意降低处罚规格，或不严格执行决定，处罚执行空间易有权钱交易。如犯罪嫌疑人姜某利用辖区内企业除尘、脱硫指标、污水排放、空气污染等监管权，为不达标企业开绿灯，导致处罚决定的执行大打折扣。

环保工程项目发包和建设环节。随着各级政府对环境保护的投入力度加大，一些环境治理和保护项目纷纷上马，这给部分国家工作人员在工程项目发包和建设过程中以权谋私提供了便利。2014年新修订《中华人民共和国环境保护法》实施后，对环保法案件的执法监督，检察机关责任重大。国家机关之间的办案合力面临新形势新问题，尤其是公安机关、检察机关之间的沟通与交流合作，刑事司法、行政执法之间的衔接等方面。课题组在与相关检察系统人员对环境污染犯罪案件的访谈中，特别分析并指出将在阻力、查证、立案等突出问题上，将提出有效的预防建议和措施，督促相关部门予以配合，在相关权力部门之间、上下级之间深化权力的约束与监督。可见，法治监督的过程在实施过程的有主体意愿的期待，更有对执法过程中系统性的配合与督促中的现实考量。

生态文明城市建设与法律监督体系的关系影响因素

生态文明理念是可持续发展思想的本土化拓展和升华，相应在城市的现代化进程中，受传统文化、社会习俗、法律规范等影响，探讨如何用法治来保障生态文明城市建设呈现出新常态的时代特征。在分析的方法论上，法律保护的对象存在什么样的利益与价值，价值取向不同，它保护的手段方式也不同。价值不仅与认识有关系，而且随着社会的发展，对建构法治政府的认识也在逐步深化。

“法治”与“本土化”之间存在中央和地方层级结构下的博弈。如何发展生态文明理念下科学发展的“硬杠杆”是我们面临的急迫挑战。实践中，生态考评存在“软约束”形态。在现有的组织结构下，中央和地方呈现出条块的分散性；毗邻性的地方层级行政区域间存在着资源的共享与分割、市场竞争大环境下资源的争夺与污染、生态治理的规避性搁置，部分是在复杂博弈氛围中展开的。在治理意愿、治理能力和治理绩效之间存置了不少生态风险问题甚至执行梗阻。从数据抽样及调查情况来看，因利益共同体形态，垂直管理的上下级部门之间与相互协作的同级部门之间出现行政不作为的现象是存在的。调查人员发现，主要存在于事关生态领域的界面衔接与跨域跨界的治理协同。前者如工业领域中汽车产业与交通拥堵尾气排放之间的协调，后者如跨流域、跨地域及跨空域的协调治理。“一些地方以牺牲环境换取经济发展，片面追求GDP，不履行环境责任或履责不到位，已经成为制约资源环境保护的重要原因。”①

深化公众参与机制，畅通诉求表达机制，增强多元化主体监督的监管影响力。一是自上而下推动，引导公众参与监管。行政公开是国家政治体制改革的一个大趋势，其本质就是限制日益膨胀的行政权力，即有限制的行政权力。主流学说一般将行政权力从合法性和合理性两个角度进行分析，现代行政法治理念支配下的法治行政原则要求以行政职权的公开行使为基础，行政相对人通过行政程序参与表达。社会民众通过行政程序监督行政机关依法合理履行职责。在依法治国的大背景下，限制行政权主要是规范行政权力的合理性即行政权力的可裁量性。

如何实现行政权力的规范行使和公民合法权益的保护？这需要进一步扩大政府主动依职权进行信息公开的范围，并规范和畅通申请公开的渠道并且主体间信息交流的过程也是有效率但必须是有限制的行政权力的实现过程。

二是自下而上参与，强化主体意识。国际环境治理的经验表明：环境保护离不开公民“自下而上”的参与，公众参与是解决环境问题不可替代的力量。从监督层面上来看，多元化主体监督是政府监督的补充和延续，一方面通过多元化主体加强对污染企业的环境监督，进而补齐政府监管力量的短板；另一方面，探索由政府、企业、公众和社会组织等在内的多元主体合作型监管模式的构建，以弥补政府主导下的环境管理横模式的不足。课题组通过对典型案件的调阅与对比分析，总结出事前预防环节的不足及症结，主要体现在排污单位要承担主动客观及时公开相应环境信息的责任上的不足，公众进一步了解并参及寻求法律帮助或救济等权利的监督行使的欠缺。

实践中，进一步完善环境评价的公示与听证等制度，构建政府、企业、公众及时沟通协商解决的机制和平台，改变公众参与的现状，畅通诉求表达机制，增强多元化主体监督的监管影响力，从而真正实现公众参与环境保护的真实性、科学性、广泛性和代表性。

第三方治污。“环境污染第三方治理，是指污染排放者以直接或间接付费的方式将产生的污染有偿委托给专业化环保企业按照环境标准进行治理，并于环保监管部门共同监督治理结果的环境污染治理模式。”②从现有的调查来看，第三方治污成效不理想主要表现为两点：排污方与治污第三方之间的责任不明确，现有的处罚措施不够严厉，这在一定程度上也影响了排污企业购买第三方治理服务的积极性。

法律监督机制对生态文明城市建设的影响及对策

破除治污不发展的思维定势，树立绿色生态发展政绩考核观。法治的实现归根结底是靠人来进行的，法治实质上也就是“制度—人”的互动过程，在此过程中，法律监督机制的完善尤为重要。这主要通过事前预防和风险防范，事后的矫正与补救，以及有效救济合法权益受损害的当事人的路径中实现的。从根本上来讲，现阶段生态文明城市建设以可持续发展为导向，焦点问题是环保与污染之间的量度，即二者之间的比例关系是现阶段生态文明发展中要正视与解决的首要问题。要发展更要治污，治污离不开发展。

总起来看，要发展就要改变治污现状，现行法律中“一事不再罚”、“限期整改”、“不了了之”等的执法结果，易出现负激励态势，究其原因是在治理污染中的违法成本过低，部门之间的阻隔等因素，导致环保执法中易出现治理能力的脆弱风险，并产生了不同程度的沉淀效应，这在很大程度上与追求地方政绩息息相关。因此，在生态文明城市建设中，执法有据，执法必严，需要树立绿色生态发展政绩考核观的理念。

推动信息公开与公众参与，完善多元化的环境监督机制。“法治状态就是一种通过法律对社会公共权力设定有效制约，限制权力恣意与专断行使，并以此使个体权利与自由得到法律保障的社会状态。”③王锡锌认为，法治可以是一种理想，可以是一种规范，也可以是一种生活实践。由于权力具有自我膨胀和被滥用的本质属性，如果权力不受监督与约束，公民个体权利存在受侵害的现实可能，因此，阳光下的权力行使，需要理性的、明确规则及监督机制的限制，实现程序与实体的正义，这也是法治政府的基本理想。对政府而言，需平衡行政不公开事项和公开事项。对不公开的行政事项必须有法律的明确规定，公开的事项，建议尽可能地减少其自由裁量权。所涉公共信息公开，通过提供公众参与平台，如治污补助资金的公开透明，构建可供各方主体合理表达利益诉求的机制。

基于信息公开下的公众参与，一方面能使结果趋于优化。在行政过程中，不论是行政决定的做出，还是行政立法和行政政策的出台，都需要以科学、准确、全面的信息及对实际情形的考虑为基础。有切身利益的当事人，能发挥积极性和主动性，进而使公众参与的过程成为提供信息、分享观点、主张自己合法权益、提供相关的事实和证据以及基于这些事实、证据和法律所展开的对话讨论与碰撞的过程。从这一意义上说，基于分享与交流的过程，结果将更加合理并优化。

另一方面，公众参与具有自身的独立价值。从程序上讲，承认并尊重主体关心并抉择自己命运和利益的过程和权利。在通常情况下，直接利害关系主体充分而富有意义的参与过程，体现出对公正程序的期待。很多情况下，参与并不能影响实体结果，却有理由相信：参与可以使当事人在决定的实施阶段表现出最高程度的合作，也体现出服务民生、以人为本理念的程序价值。

积极引导多方主体参与。主要体现为服务项目由政府出资，多方合作及监测权的变化上。修改后的环境保护法对各责任主体有了界量，其中，政府在环境治理中有着不可替代的责任。为了更好地建设智慧城市，借鉴国外的经验来看，可参考政府和企业等的合作模式，即城市根据发展的长远规划及宏观目标，通过提出采用财政补贴的方式引导企业进行相关研究，最后从众多参与者中选出合作者。如在城市节能减排等建设项目中根据提出某项目标主体的不同，政府更多是以监管人的角色来衡量项目是否达标。监测管理体制从“考核谁，谁监测”监测权在各市，变为“谁考核，谁监测”监测权上收，明确政府与专家责任；尤其在大数据时代，探索第三方检测的监督机制更为重要。有效实施的前提是监测数据准确，通过发挥第三方主体的技术或管理等优势，将监测业务交给社会机构，追本溯源，政府外包相关数据，来源如公益数据库，污染地图APP等民间第三方机构等，可以调动第三方主体参与城市建设与环境监测的积极性，进而共同建设美丽中国。

（作者分别为山东女子学院基础部讲师，山东女子学院副教授；本文系山东女子学院2013年青年研究项目主持课题 “生态文明城市建设的法律监督体系研究”结项论文，项目编号：ZDX201305）

【注释】

①杨朝飞：“我国环境法律制度和环境保护若干问题”，《中国人大》，2012年第21期。

②任维彤，王一：“日本环境污染第三方治理的经验与启示”，《环境保护》，2014年第20期。

③王锡锌：《行政程序法理念与制度研究》，北京：中国民主法制出版社，2007年，第12页。

责编 /张蕾