“国家治理”系列之政治家的作用与法治

“国家治理”系列之政治家的作用与法治

卓泽渊中共中央党校政法部主任、教授

无论对人作怎样的类别划分，都不可否认，人是国家治理的当然主体。国家治理都是由人来进行的，离不开人的作用发挥。没有人的作用，谈不上国家治理。不管是人治还是法治都是由人来实施的。这是毫无疑问的，因为我们面对的世界，是人的世界，我们要治理的国家也是人的国家。国家治理不过是人的治理的特殊表现形式。也许可以说国家治理是人的治理，但是绝不能因此就说国家治理是“人治”。因为“人治”早已有它确定的内涵，不可随意用之。

国家治理对于人的依赖，不是人治的根据，更不能称之为人治。正是因为要依赖于人，才更需要法治。国家治理要依赖人的作用发挥，其内涵一是要重视人的作用发挥，二是要防范人的作用畸形发挥。人的作用，在任何时代首先都是指那个时代优秀人物——政治领袖或者政治家作用的发挥。在今天这种个人作用一定包括各级领导干部作用。如何发挥政治领袖的作用，需要程序和制度的保证，也就是需要法治作保证。法治是政治领袖发挥作用的程序规则与制度依据。在法治之下，政治领袖的作用愈是能得到正常的、有效的、良好的发挥。任何时候都需要政治领袖作用的发挥，任何时候都需要法治。

愈是优秀的政治家，愈是具有人格魅力。他们往往敢作敢为，敢于担当。恰恰是这样的政治家很容易导致权力过度集中甚至难以控制的情形。在这种背景下，政治领袖可能产生严重的负面效应。其难以受到应有约束，很容易导致作用的畸形发挥。正因为人的作用尤其是政治领袖作用的畸形发挥，就使得我们必须采取有效的措施，防范危害结果发生。政治领袖的畸形作用不仅无益于国家的善治，而且还会导致国家治理的畸形，出现人们原本并不期待的结果。国家治理离不开人的作用，离不开优秀的政治家的作用，国家治理也就更离不开法治保障。

为什么国家治理必须法治保障呢？

国家治理直接依赖的是领袖式的政治精英，但在根本上并不是要依赖这样的个别人，而是要依赖人民。人民是由个体组成的，但是又不同于个体。作为集体的人民如何概括体现其意志，如何确定固化其意志，如何贯彻实现其意志，都使法律或者法治成为了不二之选。国家治理中要体现人民的主体地位，要发挥人民的主体作用，就必须通过法治的路径与方式。法治相对于立法、执法、司法、守法等都是目的，但是相对于人民及其民主来说，则只是手段。

国家治理在本质与应然的意义上应该由人民民主，但是它在任何时候都离不开个别人的作用，尤其离不开拥有权力的个别人——政治领袖或者称为政治家的作用。这就提出了一个十分严峻的问题，何以防止个别人肆意横行的问题。法治就成为防止个别人滥用权力、确保政治精英忠于人民的要求。防止政治精英的任性，防止精英集权乃至否定民主或滥用权力，都需要一套完备的规则予以规范与约束，这是对政治家的制约，也就是对法治的要求。

国家治理中主体是人民，如何发挥人民作用，实现人民当家作主是推行法治的应然性要求；国家治理中离不开政治领袖，防止政治领袖个人专横与少数人专制集权，是实行法治的必要性要求。二者共同构成国家治理必须依靠法治的基础与前提。