党的执政成效评价指标体系构建问题探论

摘要：没有科学评价就无从判断党的执政成效。建构系统、科学的执政成效评价指标体系，应以党的执政功能、党的性质、宗旨及价值取向和“三个有利于”的判断标准等为依据，构建党执政成效评价三级指标，并确定各级指标的权重，进而通过定性和定量评估、主观和客观评估、内部和外部评估等多种方式测度党的执政成效。科学评估党的执政成效，对于考察党的执政能力、考核党员干部、发挥党的执政功能等具有重要意义。

关键词：中国共产党；执政党；执政成效；评价指标体系

中图分类号：D25文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）04-0061-05

基金项目：教育部人文社会科学研究专项任务项目“建国初期党提高执政成效的历史考察与经验研究（1949-1956）”（15JD710087）；河南省哲学社会科学规划项目“国家治理现代化视域下党的执政成效研究”（2015BDJ002）。

作者简介：纪中强（1971-），男，河南开封人，辽宁师范大学马克思主义学院2012级博士生，河南科技大学马克思主义学院副教授，硕士生导师，毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论教研室主任，主要从事执政党建设理论与实践研究。党的执政成效评价指标体系，是指在一定时间和空间条件下对中国共产党执政成效进行系统地量化研究的框架，用定性和定量的方法将党的执政成效指标分解成若干相互联系的具体指标，从而构成一个相对完整的评价指标系统。如果说党执政成效评价主体解决的是由谁来评价的问题，那么，评价指标体系回答的则是评价什么即评价内容的问题。评价指标具有引导性，既是对过去党执政成效的一个总结和评判，也为党进一步提高执政成效明确了方向。

一、党的执政成效评价指标选择的依据

评价指标体系不是凭空设想出来的，选择中国共产党执政成效评价指标，在理论上，必须以马克思主义党建理论和马克思主义中国化的最新理论成果为指导，坚持马克思主义的基本立场、观点和方法，发挥好理论的引领作用；在实践上，坚持“实践是检验真理的唯一标准”这一基本原理，以党领导改革开放和社会主义现代化建设的新鲜经验为“肥沃土壤”，在实践探索的过程中不断调适，使评价指标适应党的执政实践并最大限度地满足执政党建设的需要。同时，还要总结中外执政党在历史上兴衰成败的经验教训，把这些经验教训作为设计评价指标的历史依据。综合分析，指标体系的预设主要应重点考虑以下几个方面的因素：

第一，党的执政功能。从某种意义上讲，评价党的执政成效就是考察党执政功能发挥的效果如何。执政党不同于革命党，执政党的任务是动员人民群众建设一个新世界，负有社会整合、政治录用、政策制定、政治动员等多项职责，除这些一般执政党都应具有的功能外，我们党作为领导党，还必须发挥好“统领全局、协调各方”的作用。提高党的执政成效关键是要把这些功能发挥好，既要有作为，把应该做的事情做好，又要不越位、缺位、错位，因为“如果我们在做一件不该做的事情上效率很高，那是再愚蠢不过的” 。[1]考量党的执政成效，必须与党的执政功能联系起来，离开党的执政功能谈执政成效，无异于缘木求鱼。

第二，“三个有利于”的判断标准。上个世纪90年代初期邓小平在南巡谈话中强调了“三个有利于”的判断标准，现在看来，这个对中国改革开放具有重大影响的论断，不仅是判断改革开放是非得失的重要标准，也应是评价党执政成效的一个重要标准。空讲社会主义没有意义，空谈党的执政成效同样没有意义，党的执政成效需要“拿事实来说话”， 抛开“三个有利于”的判断标准评价党的执政成效，不可能得出令人信服的答案。

第三，执政党的性质、宗旨及价值取向等。任何执政党都会代表一定阶级或阶层的利益，中国共产党也不例外，作为无产阶级性质的执政党，我们党没有自己的特殊利益，而始终把广大人民群众的利益看得高于一切，具有明确的价值取向性。习近平认为，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，人民权益是否真正得到了保障。”[2]“以民为本”是我们党的执政理念，考评党的执政成效当然应把和人民利益相关的指标作为重点。

第四，执政资源利用率。执政资源是与党执政成效关联度最高的因素之一，既包括经济资源等有形资源，也包括民心资源等无形资源，执政资源的利用率直接反映党的执政能力和执政成效，不计执政资源利用率就无法准确测度党的执政成效，因此，执政资源是考量党执政成效不可或缺的重要因素。

第五，执政形势和任务。在我们党执政的不同历史时期，执政形势和任务迥然不同，考察党的执政成效需与时俱进，坚持理论逻辑与历史逻辑的辩证统一，如习近平所言，“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期。”[3]执政形势与任务发生了变化，评价党执政成效的标准也应随之调整。

第六，硬指标和软指标。硬指标指以权威部门提供的具体统计数据为基础，把统计数据作为评价的主要依据，借助数学计算公式，最终获得数量结果的成效考评指标。硬指标可以使评估摆脱个人经验和主观意识的束缚，有较强的科学性和可靠性，但也往往因为数据获取不足而影响评估的公正性。软指标是由评价主体对被评价的客体作主观分析，直接对评价对象进行打分或作出模糊评判的考评指标。软指标的优势在于，这类指标不以统计数据为唯一依据，在评价过程可以综合更多的因素，更加全面地考量执政成效，避免或减少统计数据可能产生的片面性和局限性，但软指标易受评估者主观意识、知识水平和经验等方面因素的制约，评估结果往往会因人而异。因此，在设计评价指标时，应将硬指标和软指标结合使用，合理搭配，取长补短，力求评估结果的公正、真实、全面。

二、党的执政成效评价指标体系的构建

党的执政成效评价指标体系本质上是从系统论的角度对执政状况进行量化研究的指标集合，用定性和定量相结合的方式将党执政成效的一级指标分解成相应的二级和三级指标，由此构成一个完整的评价指标系统。笔者以党的领导人关于党执政成效的相关讲话精神为依据，以对党员干部、工人、农民、知识分子、私营企业主等各个阶层人们的调查问卷为参照，以长期从事党建、管理学、经济学、社会学等学科领域的专家学者的相关研究成果为借鉴，采用德尔菲法（ Delphi Method），对评价指标进行多轮筛选，试图构建一个较为科学全面、可行性较强的指标评价体系。在此基础之上，再通过层次分析法得出各指标相应的权重。

1执政成效评价指标体系一级指标。党的执政成效评价指标体系是一个复杂的系统，在预设评价指标时既要统筹兼顾，又要突出重点；既要强调显性指标和近期指标，又要重视隐性指标和中长期指标；既要定量分析，又要定性分析。如何针对党执政的内涵和特征，梳理出反映党执政成效的关键点，并由此设置指标体系的一级指标就显得非常重要。经过对党执政理论的深入分析和实践调查，结合众多专家学者的意见和指标指数隶属度分析，最终选取四个方面作为党执政成效评价体系的一级指标：

第一，立党为公、执政为民理念的贯彻落实情况。党执政的本质不是统治而是服务，服务人民是党的政治基因，人民是党执政的根基，毛泽东曾把人民和党的关系比喻成土地和种子、水和鱼的关系，没有人民的“同意”就没有党的执政地位，没有人民的继续“同意”党已经取得的执政地位也会丧失，因此，“检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善，这是坚持立党为公、执政为民的本质要求，是党和人民事业不断发展的重要保证。”[4]人民满意是评价党执政成效的试金石，对党执政成效的评价人民最有发言权，人民满意度指标是评价指标体系中的首要指标。

第二，执政效率和成本状况。考察党的执政成效必然关涉执政效率和成本，执政成本过高或执政效率过低都不可能取得理想的执政成效，以较低的执政成本获得较高的执政效率是执政党追求的一种状态。低效率、高成本必然导致执政败绩，甚至会危及党的执政地位，“不惜一切代价”这句话很显然不适用于党的执政，执政需要成本（代价），但成本大于收益的执政是不可能持久的。通过执政效率和成本评估党的执政成效，党才能审视自己是否做到了科学执政。

第三，执政目标和党领导科学发展状况。执政目标是执政党根据党情国情对民众的承诺，是党的执政理想和执政动力，执政目标实现到什么程度直接体现党的执政成效和党执政的合法性。中国共产党把最广大人民群众的根本利益的实现作为价值目标，把实现共产主义作为自己的最高目标，把实现中华民族的伟大复兴作为中期目标，把全面建成小康社会作为近期目标。对党的执政成效的评估就是要考量党执政过程中是否偏离了执政目标，执政目标尤其是近期和中期目标实现的程度如何，人民的利益是否得到了保护和提升等。科学发展观是我们党在领导发展方面的世界观和方法论，“发展是硬道理”，显而易见，这里强调的发展不是乱发展，而是全面、协调的可持续发展，是“以人为本”的科学发展；党的执政能力和执政成效也不是通过喊几句漂亮的政治口号就能得到人民的认同，而是通过党领导科学发展的状况来体现的。因此，评价党的执政成效要与社会主义的根本任务联系起来，把科学发展指标作为评价的根本依据。

第四，党自身建设的成效。“打铁还须自身硬”，党的建设状况决定党的成败，很难想象一个连自己的事情还没有办好的执政党能取得令人民满意的执政成效。中国共产党是兼有执政党和领导党双重身份的无产阶级政党，党与国家的前途和命运密不可分，只有兴党才能兴国，党自身的特殊性要求党首先“把自己的事情办好”，因此，党执政成效评价指标体系必然关涉管党治党的考量。

2执政成效评价指标体系二级指标。围绕党执政为民理念的贯彻落实情况、执政成本、党领导科学发展成效状况和党自身建设的成效等4个一级指标，笔者预设了26项二级指标，通过与相关专家学者的深入交流和问卷调查结果的隶属度分析，最终选取了其中的20项。在确定的20项指标中，人民群众的满意度、对社会公平的维护、尊重人民群众主体地位及党对人民群众的影响力、吸引力和号召力等四个方面的状况是党执政为民理念的本质体现，历史和现实昭示我们，只有把“人民满意”作为判断标准，维护社会公平正义，让人民成为国家和社会的主人，提升党的公信力，党执政为民的理念才能落到实处；经济成本、政治成本、意识形态成本、信息成本、环境成本、机会成本等是党执政过程中必要的付出，树立成本意识是现代执政党必须具备的素质，充分利用经济等有形成本和政治、意识形态等无形成本才能提高党的执政成效；发展是党执政兴国的第一要务，也是党执政成效的根本体现，考察党领导实现科学发展的状况，必然要把是否坚持了“以人为本”的执政理念，是否做到了全面、协调、可持续发展作为重要指标；“打铁还需自身硬”，提高执政成效关键在党，从思想、组织、作风、制度、廉政等五个方面加强党的建设，是保持党的先进性、提高党的执政能力的内在要求。

3执政成效评价指标体系三级指标。党执政成效指标体系三级指标，是对党执政成效更为直接的反映，是对二级指标的具体化、细化，该类指标的设计仍然采用对专家学者咨询的调查方法进行，通过对指标数值进行隶属度分析，最终确定了党执政成效评价指标体系的三级指标。通过深入分析，不难发现，三级指标既有反映党执政成效的客观指标，如人均GDP增长率、人类发展指数（HDI）、基尼系数、恩格尔系数、信访案件处理率、违纪查处腐败案件涉及党政官员比例等，又有测度党的公信力、党在人民心目中的形象及是否存在信仰、信任、信念危机等主观评价指标；既有对人民重大关切的回应、执政党提供公共服务的质量，党组织能否代表、维护和实现人民的利益等正向指标，又有失业率、犯罪率、群体事件发生数等逆向指标；既包括政治权力的运作成本、党风廉政教育与监督，能否做到问需于民、问计于民、问政于民等投入和过程性指标，也包括公民对自身民主权利实现的满意度、执政党提供公共服务的质量实现、保障和发展人民各方面的需要和权益等结果性指标；既凸显共同富裕、以人为本、“廉价”、廉洁等社会主义的价值理念，又吸收和内化了西方的政府绩效评价理论，如Economic（经济性）、Efficiency（效率性）、Effectiveness（效果性）、Equity（公平性）等理念。对党执政成效的评价毕竟是一项系统而复杂的工程，不能简而化之，只有多角度、多层面地考量，才能确保评价的信度和效度。

需要说明的是，为确保统计数据的准确性，指标体系中的客观指标主要从各级统计部门发表的统计年鉴和其它权威的统计资料中获取；主观指标则采用问卷调查的形式收集，被调查的对象具有一定的代表性，同时，间隔一定周期进行再次调查，注意数据的更新。

权重系数是对评价指标间权重关系的数量化反映，权重分配的目的，在于对各相关要素的相对重要程度进行认定和度量。指标权重的确定采用层次分析法和专家赋权法相结合的方式进行。首先运用层次分析法将指标分解成目标、准则、方案等层次，使其分别与一级指标、二级指标、三级指标相对应，然后选择多名相关领域的专家，征询每位专家对每个指标重要性的看法，请他标出各项指标的权重，最后将全体专家所赋权重进行合成，取每项指标权重的平均值作为指标的权重。

三、党的执政成效评价指标测评的基本方法

选择适宜的评估方法是执政成效评估的关键环节，是确保执政成效评估科学性和正当性的重要前提。根据不同的分类标准，党执政成效评估方法可以分为以下几类。

1定性评估和定量评估相结合。以评估指标是否可以量化为标准，执政成效评估可分为定性评估和定量评估。美国社会学家艾尔·巴比认为，“在社会研究中，定性与定量资料最简单的区别就在于数据化或非数据化。”[5]换言之，定性研究侧重于对事物的描述与理解，定量研究则侧重于对事物的测量与计算。

定性评估法作为一种常见的评估方式，具有简便易行的特点和探索性、解剖性的功能，评估成本比较低。但这种评估方法得出的评估结果比较模糊，不易被精确认知，难以发现结果背后深藏的原因。因此，在现代信息社会和数字化时代，人们对评估的科学性、严谨性要求不断提高，这种评估方法的局限性也显而易见。在党执政成效测评的过程中，根据评价主体的不同，可灵活采用多种定性测评的方法。

当评价的主体为各级党组织时，宜采取自评的方式进行。中国共产党在中国作为一个拥有长期执政资格的政党，在非竞争性政党体制下，虽然有民主党派和其它社会组织的监督，但这种监督毕竟不是一种权力性监督，尤其是在各项制度还不够完备的情况下，民主党派的监督往往仅仅具有象征意义，因此，为了更好地运用好人民赋予的权力，完成执政使命，党需要经常性地自我检视，而不能简单地把党的自评理解为自说自话。党对自己执政状况的评价同样要遵循客观、全面、公正的原则，评价自己履行执政职能的状况如何，是否做到了立党为公、执政为民，是否做到了廉价、廉洁执政，等等。通过这种自我测评，发现党在执政过程中存在的问题并提出改进的对策，达到自我纠错、自我完善、自我革新、自我提高的目的。

当评价的主体是社会公众时，宜采用群体评估的方式进行，即采取民意调查、群众评议或集体表决等灵活多样的形式，对评价对象做出评估。群体评估体现了人民群众的主体地位，有利于推动人民群众当家作主权利的实现。评估的结果能直接反映党的执政成效是否体现了公意，人民群众是否认同党的执政能力。以民众的评价作为参照，以人民群众是否满意作为判断党执政成效好坏的根本标准，党在执政过程中才不至于迷失方向。

当评价的主体为第三方时，宜采用比较评估的方式进行，即通过纵向和横向比较的方法评价分析党的执政成效。纵向比较是将党的执政成效放在党执政的历史进程中进行考察，判断党执政成效的现状；横向比较则是在测评时选取几个具有可比性的执政党为参照进行比较，分析我们党的优势和不足之处。有比较才有鉴别，通过纵向比较，能够将党以往取得的好的执政成效发扬光大，同时避免过去走过的弯路；通过横向比较，能够借鉴其它国家的执政党兴衰成败的经验教训，做到取长补短。

定量评估法以科学调查方法获得的信息和统计资料为依据，以数学模型、概率统计、网络规划等现代技术方法为依托，力求得出精确的量化结论。这种评估方法最鲜明的特征就是采用先进的科学技术方法，用数字来描述并进行评估；优点主要体现在其具有高度的精确性，结论具体可靠。但是，这种方法不适用于不能有效量化的复杂指标，不能脱离定性研究而独立存在，另外，评估的成本也相对较高。

执政成效评估是一项复杂的系统工程，将定性评估和定量评估割裂开来，得出的评估结论必定不完整、不科学。因此，为确保评估的科学性与客观性，需要以定性分析为基础，以定量分析为手段，采用定性与定量相结合的方法，客观公正地考察党执政成效的实际情况，进而为改善党的执政成效提供重要的参考依据。

2主观评估和客观评估相结合。依据党执政成效评估信息产生的方式和评估指标的准确度，执政成效评估的方法可分为主观评估和客观评估。

主观评估法主要是根据社会公众对党执政行为的感知来评判执政成效，直接反映党治国理政被社会公众接受和认可的程度。但主观评估法属于经验性评估，在评估中缺乏精确的量化和科学的评估统计，评估者凭借主观感觉和经验判定评估结果，因而评估的可信度令人质疑。

客观评估法是根据客观的执政成效评价指标来评判党的执政成效，评估强调客观标准和数据，因此，评估结果更为公正、有效。但这类评估主要是侧重于经济成效和比较容易量化的指标的评估，而对于具有多重价值追求和复杂任务的执政党而言，追求公平正义与服务社会等政治成效更为重要，很多要素无法量化，因而就无法完全适用于客观评估法。

执政成效是一个多维建构，它需要全方位、多层次、多角度的指标和信息综合考量，只有在执政成效评估过程中将主观评估和客观评估有机结合起来，充分利用两种方法中的有用成分，才能全面、深入地反映党的执政状况。

3内部评估和外部评估相结合。根据执政成效评估的主体和评估的运行方式，可将评估分为内部评估和外部评估。内部评估是指党组织作为评估主体对组织内部成员或党的各级组织的执政成效进行评估，主要包括上级组织部门对下级的评估、下级组织部门对上级的评估、同级部门之间的横向评估以及对内部相对独立部门的专项评估等四种基本形式。内部评估可以充分利用党内资源优势，克服评估中存在的难点与问题，制订合理的、切实可行的评估标准与程序，客观、全面地对党的执政成效进行评估。其缺陷在于评估易受组织自身“理性经济人”的制约，自说自话，夸大执政政绩，回避问题或把存在的问题归咎于外部条件，导致评估结果失真。外部评估属于异体评估，评估主体包括执政党以外的权力机关、民主党派、中介机构、学术研究机构和社会团体等，评估主体具有相对独立性，是一种基于委托—代理关系的评估，显而易见，这更符合客观、公正评估的本质要求。运用外部评估能够强化执政党的服务理念，评估结果可以作为党执政的重要参照，是加强对执政党监督的重要形式。

执政党承担着公共服务的职能，应该坚持内部评估和外部评估相结合的方式，受到多个评估主体的评价和监督，从而形成多层次、多元化的评估体系。

四、实施执政成效评价的意义

1有助于客观地考察党的执政能力。党的执政能力，从根本上说，是指党执掌国家政权的功能及其效力。党执政地位的保持与巩固靠的是执政能力的不断加强，执政能力究竟如何，需要通过党执政的实际表现来确定，党是在其执政的实际作为中体现其能力的，也就是说，执政能力是具体的不是抽象的，抽象地讨论党的执政能力难以令人信服。党的执政能力与执政成效存在着辩证统一关系，执政能力强执政成效必然好，反之亦然。执政成效评估具有测量功能，能够客观反映党的执政能力与执政效果，为评价党执政能力提供了重要依据。

从评估主体上看，党执政成效的评估主体是多元的，包括人民大众、执政党和非政府机构等，多元化的评价主体使评估的结果更加科学、客观、公正。事实上，党执政能力的评估主体与执政成效的评估主体是一致的，因此，执政成效的评估能直接体现党的执政能力；从评估的内容上分析，对党执政成效的评价涉及立党为公、执政为民理念的贯彻落实情况、执政效率和成本状况、党领导科学发展状况和党自身建设的成效等多个方面的评价指标，通过分析，不难看出，这些指标也是对党执政能力的考量，党执政能力的强弱完全可以通过这些指标体现出来；从评价的方式上看，评价党的执政成效既有定量评估也有定性评估，既有主观评估也有客观评估，既有自体评估也有异体评估，这样评估得出的结论全面、科学，可信度高，当然也可以作为评价党执政能力的重要参照。总之，执政能力是党获得执政成效的前提，执政成效是党执政能力最为直接的体现。取得令人民满意的执政成效，意味着党在治国理政方面消耗的执政资源少、执政成本低、执政效益好、人民得到的实惠多，表明党的执政能力强；相反，执政成效差则说明党在执政过程中消耗的执政资源多、执政成本高、人民满意度低，党的执政能力也肯定弱。可以认为，执政成效是党执政能力强弱的“晴雨表”，党执政成效的评估为判断党的执政能力提供了客观依据。

2为党组织和党员领导干部的考核提供基本依据。在党执政过程中，执政成效考核无疑对于建设服务型党组织和廉洁奉公的党员干部队伍具有独特的功用。考核党组织的执政成效和党员领导干部的政绩是对党组织和党员干部阶段性工作的总结，把取得的成就、积累的经验发扬光大，同时及时发现工作中存在的问题和不足，在自我纠错的基础上不断革新、完善与提高，所以，考核不仅是针对过去，更是指向未来，具有价值引导性功能。当然，考核功能的发挥是建立在考核结果真实、全面、科学的基础之上，若考核内容或程序上存在纰漏，考核结果必然缺乏信度和效度，党的执政成效和党员干部政绩的真实状况无法呈现出来，导致考核的评价功能、价值导向功能丧失。因而，只有在实践中不断总结经验，确立一套科学、完整的考评体系和严格、规范的考评程序，对党执政状况进行适时和全面的评价，才能正确评价党的各级领导干部领导经济及其它各方面工作的实绩和能力，作为评先评优和干部选拔任用的标准和尺度，进而激发他们的工作热情和潜能。

3有助于党组织和党员干部正确履行好自己的职责。长期以来，我们没有重视党执政成效的评估，认为在非竞争性政党体制下，党是法定的执政党，没有必要再对党的执政成效进行评估，评估缺位，压力自然而然减轻，必然使党的各级组织和党员干部放松对自身的要求。我们党当前面临着执政、改革开放、市场经济、外部环境等“四大考验”，同时还面临着精神懈怠、能力不足、脱离群众、消极腐败等“四种危险”，有效应对这些风险和考验，关系到党的兴衰成败，对党的执政成效进行科学评估，是增强党执政功能、化解党执政风险的重要途径之一。

首先，党执政成效评估是对党正确行使权力的有效监督。党的执政地位和领导地位，使党拥有了巨大的权力资源，而权力具有扩张性，缺乏监督和制约的权力极有可能异化为侵害人民利益的工具。从某种意义上说，评估也是一种监督。通过科学规范的执政成效评估机制，加强对权力的监督，有利于防止党员干部滥用权力，确保人民赋予的权力用来为民谋利益。其次，评估是提升党执政公信力的重要途径。公信力直接影响党的执政效果，是党获取执政合法性的基础，也是党维持执政地位不可或缺的无形资源。党执政成效评估意味着信息在党、民众和绩效评估者之间的交流与沟通，有利于克服公众偏见，与党建立和巩固相互信任合作机制；执政成效评估是党向公众展示政绩、赢得信任的重要方式，能够提升党的执政形象；党执政成效评估的主体是人民群众，评估使人民切实感受到主人翁的地位，激发他们的参政意识，从而与党建立良好的互动关系。再次，评估有助于党服务功能的发挥，强化执政党的责任意识和效率意识。为民服务是党的本质要求，党与人民之间的关系是委托—代理关系，依这样的逻辑分析，作为人民权力代理者的执政党，其执政行为应反映委托者的利益和愿望。但在市场经济的大环境中，党的一些部门和党员干部充当的却是“经济人”角色，利用手中的权力，追求部门利益和个人利益最大化，致使公共利益受损。党执政成效评估蕴含着人民至上的原则，强调以人民的需求为导向，以人民满意为目标，及时回应人民的关切，建立问责机制，纠正党政部门和党员干部的自利倾向。执政成效评估对执政党进行成本—收益分析，有助于增强执政党履行执政职能时的成本与效益观念，形成服务型政党执政评估体系。

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【责任编辑：张晓妍】