公共服务视角下的档案业务流程再造

付彩霞/湖南省档案局编研展览部

1 “回应”与“责任”——提升档案馆公共服务能力的两维视角

一方面，随着计算机与互联网技术的飞速发展，民众的信息需求与获取信息的方式都发生了重大变化，呈现出个性化、层次化、精确性、及时性的特点，这对档案馆的资源整合能力、公共服务能力提出了新要求。另一方面，档案馆是政府信息资源的强有力的占有者和发布者，具有与生俱来的留存社会记忆、服务广大群众的使命。随着信息经济时代的到来，档案馆已不单单是档案实体的管理部门，更是信息的产生和供应部门。当前，如何将蕴藏着巨大经济与社会价值的档案信息进行整合，并提供方便、周到、快捷的利用服务，是档案馆面临的挑战和需要完成的任务。2014年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》，明确指出：“各级党委和政府要把提供档案信息服务作为公共服务的一部分，统筹安排档案服务、政府公开信息服务和其他公共服务，努力提供一站式服务，做到便民利民。”[1]

因此，不断提升档案馆的公共服务能力，既是对民众不断增长的信息需求的有力回应，也是档案馆本身应有的职责担当。要实现档案馆公共服务能力的提升，有必要对原先职能化导向下形成的条块式业务模式进行优化重组，建立起以民众为中心、以服务为手段、以公共利益为目标，在行动上更民主、更具有公共性的工作模式。

2 从何着手——档案业务流程再造的策略与方向

上世纪90年代，一些西方学者提出的流程再造理论正是从关注服务对象的需求和满意度的角度出发，对组织现有的业务流程进行根本性的再思考和彻底的再设计，实现组织在服务、质量、成本和效率等方面的改善[2]。流程再造理论最初是针对传统组织难以适应竞争日益激烈的环境而提出的，其目的是为了实现流程的增值内容最大化，从而获得绩效改善的跃进。这就引出一系列问题：传统组织弊端规避的方向及新的流程规划的原则如何确定？从何着手？又如何进行维护强化？拉塞尔·M·林登在《无缝隙政府：公共部门再造指南》一书中提出要围绕结果（顾客、产品、过程）而不是职能进行再造组织。笔者认为，档案馆作为面向公众服务的国家文化事业机构，更适合围绕顾客（即有档案利用需求的社会公众）进行流程再造。

2.1 以公众需求为导向

公共服务是一种有特定目标指向的活动，其主要任务是通过一系列政府行为的介入活动使公众需要得到满足。公共服务可以由公众根据个人需要进行一定程度的选择，因此相对于单纯的公共管理活动具有双向性和平等性的特点。档案馆作为政府留存、提供信息资源的公共部门，在进行业务流程的规划设计和再造过程中都必须围绕公众展开，以档案本身和服务为中心进行组织，实现集成化管理和服务。这是我们进行档案业务流程再造的立足点，也是流程再造最终的目标指向。档案馆的公共服务以公众为中心，意味着不仅仅将公众作为公共产品和服务的接受者，同时也是活动的参与者与评估方。在这里，档案利用者及部分在档案馆服务的志愿者可以通过多种方式参与到档案馆公共服务质量的评估和其他管理活动中；档案馆可以通过一些常规性的调查与分析手段，对公众关于档案公共产品与服务的偏好、态度和意愿进行准确追踪，据此改善档案公共服务和产品。

2.2 以组织扁平为特征

传统的档案业务组织架构强调职能分工，按照“收”“管”“用”三大职能主线设置了不同的部门和支撑服务机构。这些部门和机构之间由于职能的隔离常常“壁垒森严”，导致沟通不畅、效率低下、反应迟缓等一系列问题，无法对民众多样化、个性化的档案需求进行及时回应，也难以适应服务型政府发展的要求。以公众需求为导向进行流程再造，再造后的流程必然导致组织的重新整合，从而改变金字塔式等级组织结构。新流程强调协调联动，注重服务与事务处理的通畅性，通过新的授权模式和责任机制不断扩大管理幅度，减少管理层级，从而实现组织结构的扁平化、精简化。

2.3 以信息技术为手段

档案业务流程再造是对档案工作全过程进行关键性分析和根本性重新设计，它着眼于长远和全局，强调以公众的需求和满意度为目标，利用先进信息技术及现代化管理手段，最大限度实现技术上的功能集成和管理上的服务集成。随着信息技术的不断发展以及电子政务系统的成熟运用，未来收集入馆的档案将逐步实现数字化，这意味着档案在征集过程中可以利用计算机技术进行先期分类、编目、备份保存处理，并直接提供利用，不再需要像纸质档案那样需要按照“收集－整理－分类－入库－利用”的既定顺序进行操作；同时利用计算机网络技术与大数据技术可以实现档案信息的深度挖掘分析、智能分类和知识组织，从而实现信息输出和服务的智能化、个性化。信息技术的发展和应用为档案业务流程再造提供了可能，支持档案工作变“顺序操作”为“协调联动”，并形成联动体系；更为重要的是，信息技术的应用打破了原职能组织间的界限和壁垒，实现了资源的共享和良好沟通。

3 “看得见的”与“看不见的”——档案业务流程再造的要素与方法

3.1 组织整合

业务流程的再造从来不是单一的，它必然会带来人员的优化流动和组织结构的重构。依据目前一些政府机构的流程再造经验来看，组织改造通常采取两种方式，一种是把原有业务部门彻底打破，按照新确定的工作模式和功能需求设置新部门，人员进行重新安排；另一种则是在保留原有组织架构基本不变的基础上，对人事进行优化调配并建立组织间新的协作机构，从而实现组织功能的改造优化。我们更倾向于按照档案服务需求的不同，在“公开、互动”“便捷、高效”的原则指导下，以档案本身和服务来整合职能部门，将分散在原各个职能部门的作业整合成集成统一模式进行运作，形成新的功能组织，以实现全过程、连续性的管理和服务。新的组织机构主要由业务处理中心、档案征集部门、档案综合管理部门三块组成，其中业务处理中心为整个组织体系的核心，它不同于仅进行档案查询传递工作的传统档案接待利用部门，负责对档案资源进行管理开发并直接面对档案利用者，接受他们的业务申请并进行处理。整合后的业务处理中心的工作包括档案信息加工管理、提供多元化利用、分析并反馈信息给前期档案征集和综合管理部门三部分，由不同的功能小组进行集成化作业，形成协调连续工作体系。

3.2 流程再造

为了确保流程再造工作顺利进行，在再造前需要进行必要的人员培训和组织准备，在现实的流程再造实践中，既可选择一步到位式的三个功能组织的同步重构和全流程重组，也可以选择从直面公众的利用部门开始，率先将传统档案业务中的档案资源管理、开发、服务、技能培训、档案宣传等工作都整合到一个新的集成部门——业务处理中心来完成。业务处理中心将依据利用者档案需求的不同分成不同小组进行工作，如分成数字档案的管理和服务小组、纸质档案管理和服务小组、档案产品开发小组、档案教育与宣传小组等不同功能的小组。当然，要实现这些功能的集成需要有熟练掌握档案业务知识和信息技术的工作人员，他们应被充分授权，从而可以灵活、快速、适时地对利用者的需求做出反应并采取相应对策。业务处理中心还可设立由相关专家和资深馆员组成的专家服务小组，负责就档案专题、档案产品深加工提供深层次的服务。信息时代档案征集部门的业务工作将更为便捷、流畅，更重要的是，它可以将数字档案经过初步处理后直接提供给业务处理中心利用，并得到统计、分析后的反馈信息，从而加速信息的传递和流转，有利于档案社会效益的发挥。档案综合管理部门则提供全部档案业务的技术支持和宏观指导，保证再造流程能够稳定运转。下图展示了档案业务流程和再造后的档案业务流程。

图2 再造后的档案业务流程

传统档案业务流程主要针对纸质档案载体设置，而在信息时代，档案馆的业务对象已发生重大变化，随着数字档案的不断增多，这一流程的弊端日益凸显。新的业务流程形成后，特别是信息技术的嵌入和使用，所有档案业务在统一的检索平台、集成服务体系和智能管理系统下，馆内所有档案资源和服务一目了然，如档案收集进程、保存库房排架位置、数字化加工情况、鉴定开放情况、是否提供全文电子数据、检索查阅次数及目的、相关档案产品、网上查阅服务等。原来分散在各职能部门的工作可以形成一个整体，实现从职能专业分工到集成性一体化服务的转变。“围绕顾客”进行的流程再造注重档案资源的可用性，改变了“重藏轻用”的传统档案观，实现传统流程中“以资源为中心”到信息环境下的“以人的利用为中心”的转变。最后需要指出的是，再造方案并不一定要按照某个固定套路进行，只要符合档案部门的实际工作情况、能够灵敏地对各类档案需求作出反应，就是可行的。

3.3 组织文化更新

“传统政府行政文化是规则文本的服从文化——程序埋没了目标，过程压倒了结果，投入代替了产出，规则取代了使命”[3]，这造成本位主义盛行和效率低下。要使再造后的档案业务流程得以维护和强化，就不能只依靠“看得见”的组织整合和流程再造措施，还需要进行组织文化的更新和改造，从而实现组织粘性的增加和结果的优化。具体来说，组织文化的更新应围绕三个方面进行：一是塑造新的权力——责任观。流程再造后组织结构的扁平化使部分决策权、控制权下放，也迫使部分人员扮演新的角色并承担新的职责，更多的工作授权带来的是主动性和积极性的提高，同时也意味着责任的增加。而直面服务对象和参与整个工作过程，也有利于培育全新的责任理念，使每个档案人都能以一个负责任的参与者面貌提供公共服务。二是建立新型工作关系。传统组织依赖等级结构在组织内部层层授权，上级与下级之间是“命令——执行”“监督——负责”的关系。而“围绕顾客”进行的流程再造和组织重构使得上下级和部门之间的业务关系转变成平等的相互服务、相互协作、密切配合关系。三是让组织成员学会对结果负责。在再造后的流程中，处于同一工作进程的人员围绕着共同目标一起工作，他们可以按照预定的时间表及时控制自己工作的进程，每个人都有机会直接面对利用者，接受到自己工作成果的反馈信息，从而能够及时调整和改善工作成果，并学会对结果负责。只有“当政府机关围绕结果运作，使工作人员具有获取相应成果的工具、权力和责任感，那么它就具备了任何组织应有的关键性因素——组织的核心。”[4]

美国学者安东尼·卡恩维尔曾提出未来检验组织绩效的六大标杆：质量、效率、种类、用户化、便利、及时。档案业务流程再造的目的正是使服务对象能够获得高质、高效、便捷、满意的档案服务和产品，它既符合服务型政府视角下公共服务的特点与要求，也代表着档案事业未来发展的趋势与方向。

注释与参考文献：

[1]中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》[N].2014-05-05(001).

[2]M Hammer，J Champy.Reengineering the Corporation：A Manifesto for Business Revolution [M].Boston,MA:Harvard Business School Press，1994:15-26.

[3]陈群民.打造有有效政府：政府流程改进研究[M].上海:上海财经大学出版社，2012:33.

[4]拉塞尔·M·林登著, 汪大海,吴群芳等译.无缝隙政府：公共部门再造指南[M]. 北京：中国人民大学出版社,2002:69.