从无公害蔬菜市场供应看无公害农产品发展

叶融 高芳 杨玲

我国自2002年启动“无公害食品行动计划”、2003年实施全国统一标准的“无公害农产品”认证，其宗旨是从源头上解决农产品质量安全问题，保障基本安全，满足大众消费。十余年来，由于在产地环境、标准化生产、投入品使用和产品质量控制等方面的示范作用，“无公害农产品”促进了农产品质量安全水平逐年提高、消费者信心不断增强。2010年以来，全国蔬菜、畜禽、水产品等主要农产品监测合格率都保持在96%以上；城乡居民普遍认为，只要到监管到位的正规批发市场、超市和农贸市场，就应能购买到安全的蔬菜等无公害农产品。可以说，无公害农产品生产和消费理念已经深入人心。然而与此同时，市场上加贴“无公害农产品”标识的农产品却不多见。因此，探讨无公害农产品的发展现状与方向就显现出了极大的必要性与迫切性。

一、无公害农产品的发展现状

有关无公害农产品的发展成就，文献报道较为丰富，笔者不再赘述，这里仅就无公害农产品发展中的不足及其原因做简单分析。

（一）认证产品总量小和市场占有份额少

就认证产品产量而言，尚未见有资料报道。考虑到我国是蔬菜生产消费大国，蔬菜在农业产业结构中相对经济效益较高，蔬菜散装销售的基本方式没有改变，是安全风险和消费者关注度较高的农产品。笔者以蔬菜为例，做了一个初步调查，2013年全国有效期内的无公害蔬菜产量为9403.01万吨，仅占当年全国蔬菜总产量（73511.99万吨）的13.32%。蔬菜生产和消费大省河南的情况也差不多，2013年全省有效期内的无公害蔬菜产量是611.77万吨，占当年全省蔬菜总产量（7112.51万吨）的8.6%。2014年的无公害蔬菜产量笔者没能掌握，但考虑到2014年无公害农产品总数与2013年变化不大、全国蔬菜总产量（76005.48万吨）有所增加，无公害蔬菜占比也不会有较大增加。另外，从市场占有率方面，笔者对河南省郑州市无公害蔬菜市场作了初步调查。2013年郑州市有平价菜店和各种规模的超市172家，年销售蔬菜约2000万公斤。由于获得无公害农产品、绿色食品等认证是蔬菜进入平价菜店（或超市）的前提条件，且郑州市场上难见用标的绿色食品蔬菜，即使把这2000万公斤全部计算为无公害蔬菜，在常住人口约670万的郑州，人均消费只有约2.9公斤，仅占2013年人均蔬菜消费总量（94.9公斤）的3.1%。不难看出，无公害蔬菜的发展空间和得到认证的产品市场供应缺口巨大。

（二）发展模式和发展激励机制存在缺陷

首先，《无公害农产品管理办法》规定，无公害农产品由政府推动，并实施产地认定和产品认证的工作模式，亦即产地认定由省级农业主管部门负责，产品认证由农业部农产品质量安全中心（以下简称“部中心”）负责，导致产地认定与产品认证在一定程度上脱节。在实际工作中，无公害农产品产地认定和产品认证采取的是“一体化”申请，从县级农业部门所属无公害农产品工作机构到部中心5个环节分级审查、逐级负责的制度。虽然部中心规定了各环节的受理时限，也一直在提升工作效率，要求各省（区、市）根据本地工作实际，科学精简审查环节。但由于农产品质量安全属地管理原则，每个环节都要负责，每个环节都有可能退回整改或要求补充材料，颁证周期长的弊端在所难免。加之产地颁证和产品颁证分属省级农业部门和部中心，做不到产地证书和产品证书有效期一致，而产地证书和产品证书的有效期都是三年，复查换证时，就不得不分别重复各个环节，申请主体不胜其烦，复查换证的积极性自然下降。

其次，无公害农产品作为一项公益性的事业，十余年来各地陆续出台过鼓励无公害农产品认证的扶持政策，这些政策为推进无公害农产品发展发挥了积极的作用。但由于没有能够真正调动生产主体的发展动力和积极性，一旦扶持政策终止，认证的积极性和认证量旋即下降。如近几年无公害农产品复查换证率低的问题比较突出，2014年只有36%，这与多数地方只奖补新认证、不奖补复查换证的扶持政策不无关系。

第三，现行按产品逐个认证的“一品一认证”模式，不利于生产者进行品种结构调整和生产倒茬，在一定程度上挫伤了生产者认证的积极性，也难以避免同一产地中经认证的“无公害农产品”和未经认证的普通农产品同时存在。此外，由于市场上无公害农产品没能显现出价格优势，“贴标”又增加了人工成本，所以即使是认证了产品的生产者，也没有“贴标”的积极性和主动性。这些因素，既不利于认证发展，也不利于证后监管。

二、发展无公害农产品的建议

当前，我国农产品质量安全的基本形势发生了重大变化。一方面，从总体上看，我国农产品质量安全水平逐年提高，消费者的信心不断增加，但又有无公害生产消费理念深入人心与认证产品总量小和市场占有份额少并存的现象，说明“无公害农产品”自身发展机制亟待完善。另一方面，农产品质量安全监管重点和机制也发生了重大变化，今后农产品质量安全监管的重点是推行产地准出和追溯管理，农业部门要和食品药品监管部门共同建立以食用农产品质量合格为核心内容的产地准出管理与市场准入管理衔接机制，通过市场准入倒逼生产管理，全面落实生产经营者在质量安全方面的主体责任。作为市场准入的基本条件，“无公害农产品”必须按照产地准出、市场准入管理的目标来谋篇布局，加快转型升级。

（一）改革认证模式

现行产地认定和产品认证的工作模式以及“一品一认证”的认证模式，既不利于调动生产者认证和复查换证的积极性，也不利于证后监管。为此建议，在加快修订《无公害农产品管理办法》的基础上，将产地认定和产品认证合二为一，同时改“一品一认证”为按产品类别认证的“一类一认证”的认证模式，给申请人颁发某类无公害农产品证书。长远规划时，还可考虑将无公害农产品证书转型为产地准出证。至于分类依据，为保障无公害农产品生产和消费安全，防范风险隐患，农业部自2011年起发布实施“无公害农产品检测目录”，2015年发布了茄果类蔬菜等58类无公害农产品检测目录。检测目录是依据现行农产品质量安全相关法规和标准，按照生产中的风险程度，列出在无公害农产品认证中应重点监控的产品检测项目。检测目录既然是无公害农产品认证检测的标准依据，也是产品类别认证的分类依据。

（二）下移颁证权限

现行5个环节分级审查、部中心颁证的制度利弊并存，一时难以突破。为此建议，逐步下移颁证权限。短期内在不改变现有工作模式的前提下，可以考虑，部中心审核通过后，在金农系统自动生成电子证书，纸质证书由省级工作机构打印、颁发给申请人，这样至少可以节省邮寄证书的时间成本。2～3年后，可以试行由部中心和省级工作机构分担终审颁证权，即一般风险小的农产品由省级工作机构终审颁证，风险大的农产品由部中心终审颁证（当然也可以按风险和规模等因子加权考虑），金农系统生成电子证书，纸质证书由县级农业部门打印、颁发给申请人。待条件成熟后，彻底下放颁证权，即部中心负责制修订标准和规则、技术支持和认证质量监督等规范性工作，省级工作机构负责认证组织和终审颁证等事务性工作。

（三）推进强制认证

《无公害农产品管理办法》第八条规定，国家适时推行强制性无公害农产品认证制度。但鉴于农产品“千家万户小生产面对千变万化大市场”的基本格局没有变，全社会强制认证尚不可行。为此建议，按照分类分批、逐步推进的原则，开展强制认证试点。一是在重点地区开展试点。如农业部正在开展农产品质量安全县创建，目的是要通过示范带动，整体提升农产品质量和安全监管能力和水平，可以考虑在这些县推行无公害农产品强制认证试点。二是在重点企业开展试点。如各级农业产业化龙头企业、农民专业合作社示范社，由于其具有一定的规模，在安全生产示范带动和安全隐患风险控制方面都具有极其重要的意义，很有必要在这些企业推行强制认证试点。总之，应通过试点积累经验，最终分类分批推行强制认证。

作者单位：

1.北京林业大学生物科学与技术学院

2.农业部农产品质量安全中心

3.新疆维吾尔自治区农产品质量安全中心