国土“二调”权属与农村承包经营权权属的关系

董开臣 刘淑霞 李爽 窦森

摘要：农村土地承包经营权确权登记在农业发展过程中占有重要位置，其作用是不可取代的，但同时也存在一些问题，这些问题如果不能及时解决，必然会直接影响农民的利益以及农业经济的发展。因此，积极探索国土“二调”权属与农村承包经营权权属的关系是十分必要的，只有这样才能够推动确权登记颁证工作的顺利进行，最大限度保障农民的合法权益。

关键词：农村；土地承包；权属

资助项目：国土资源部公益性行业科研专项经费课题（201111015-03）资助

中图分类号： F301.24 文献标识码： A DOI编号： 10.14025/j.cnki.jlny.2016.07.021

从相关文件和解释、文章可以看出，农村土地承包经营权确权登记的范围是以国土“二调”农村集体经济组织权属内耕地面积为基础的农村集体耕地，包括家庭承包方式和其他承包方式承包的农村土地。具体为：二轮承包地、机动地、册外地、园田地和“四荒”中的耕地。笔者认为上述表述存在一定的缺陷。笔者以国土“二调”与农村承包经营权的关系为着眼点，从以下几个方面进行剖析：

1 从经营权确权的目的和意义来看，农村承包经营权确权是保持原有承包经营权的同时对农民物权的保护

农业部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、国土资源部、国务院法制办公室、国家档案局《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》（农经〔2015〕2号）指出：以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是我国农村的基本经营制度。近年来，各地围绕坚持和完善这一制度，按照有关法律政策要求，积极开展土地承包管理服务工作，保持了现有土地承包关系的稳定，为发展现代农业、维护农村稳定奠定了坚实的制度基础。但是，随着工业化、信息化、城镇化和农业现代化深入发展，因历史原因形成的承包地块面积不准、四至不清等问题逐渐显现，成为制约农业适度规模经营和“四化”同步发展的突出问题，必须高度重视，认真加以解决。

2 从农村土地承包经营权确权登记颁证的基础来看，是维持原有登记的成果

农村土地承包经营权确权登记颁证的基础是土地承包合同、土地台账、经营权证书、税费改革登记表和地方制定的有关配套政策。但是制定政策一定要根据国家和省里的政策要求。

3 从农村土地承包经营权确权登记颁证遵循的规定来看，是继承一轮和二轮的承包相关事宜

农村土地承包经营权确权登记要遵循“两不变、三严禁、四不登记”的规定。即“两不变”是原有土地承包关系不变、承包合同起止年限不变；“三严禁”严禁借机违法调整和收回农户承包地、严禁借机乱收费、严禁弄虚作假。“四不登记”权属不清的不登记、集中矛盾不解决的不登记、没有开展家庭承包的不登记、改变土地用地的不登记。

4 从土地发包方和承包方来看，规定了发包方和承包所属的关系和哪些土地发包方可以发包

依据《中华人民共和国农村土地承包法》第十二条“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，有村经济组织或村民委员会发包；已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组发包……”。依据该法第十五条规定“家庭承包方是本集体经济组织的农户”的规定，承包方是本集体经济组织的农户。

但从实际调查来看，有的非本村的集体土地也被列为二轮承包的土地。也有在一轮是承包土地，在二轮已经变为非承包土地，将农民其他土地列为承包土地。这些都是在“二调”的纠错范围，但不在本次农村承包经营权调查的范围内。

国土“二调中”的集体土地应为农村集体承包经营权调查地块，但是绝对不是全部地块。但是农村承包经营权如果真是一轮承包的，且至今未调整的，一直由本村经济组织管理的一定是集体土地。国土“二调中”的集体权属调查应依据农村承包经营权，在当时开展“二调”集体土地调查时，一是农业部门没有数字化成果；二是政府投入资金有限，满足不了大面积收集资料和勘测；三是当时精度要求都满足不了现在的农经确权，有的地方在开展农村承包经营权确权完全依据国土“二调”是不可行的，应在农村集体承包经营权确权时发现与国土“二调”不符时要及时会商，避免引发新的矛盾。

参考文献

[1]汪洋.农村集体土地所有权登记研究[D].中国地质大学（北京），2013.

[2]陈明，武小龙，刘祖云. 权属意识、地方性知识与土地确权实践——贵州省丘陵山区农村土地承包经营权确权的实证研究[J]. 农业经济问题，2014（02）：65-74.

[3]王常影.农村土地承包经营权确权登记的困境与对策[J].北京农业，2015（34）：191-192.

[4]包亚清. 农村土地开发整理的权属管理问题[J]. 福建农业，2015，（08）：9.

[5]艾建华.基于农村土地承包经营权确权流程的探讨[J]. 测绘标准化，2015（04）：46-48.

[6]黄秀荣，杨朝霞.土地确权问题分析[J].农业与技术，2015（17）：183-184，198.

[7]王俊红. 关于农村土地确权工作的探讨[J]. 农业与技术，2015（18）：217.

作者简介：董开臣，本科学历，桦甸市国土资源局，工程师，研究方向：地籍管理、土地开发整治。

通讯作者：窦森，博士，吉林农业大学，博士生导师，研究方向：土壤环境与生物化学及土地管理。