中小学章程的合法性辨析

程丹　江洁

[摘要]以合法性为逻辑起点，论证中小学章程的实质合法性与形式合法性，旨在明晰中小学章程的法理基础，进一步明确中小学章程关涉主体，确保章程制定的程序规范和文本规范。通过阐释形式合法性的内在含义与实质合法性的外在要求，为进一步制定符合中小学现实情境的章程做出理论分析。

[关键词]形式合法性；实质合法性；中小学章程

中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1673—9949（2016）04—0006—04

探寻中小学章程的合法性，关于“法”的意义所指不可避而不谈。合法性的“法”并不特指某一个“法律”或“法规”，合法性也并不仅仅指合乎法律的程度，还包括社会认同、社会理想、传统和习惯、社会价值观念等等。于此，谈中小学章程的合法性，既关乎法律问题，还关乎价值问题。

一种法律制度的制定，形式上存在于法有据，实质上要符合人们的道德标准，价值判断。鉴于此。判断一种权力合法性的标准既有形式的标准，即形式合法性，主要是指符合实在法的具体规定；又有实质的标准，即所在时代人们对一种权力或法律的合法性的内心观念，即实质合法性。中小学章程是学校的“母法”、“基本法”，具有法律地位和法律效力。在探讨中小学章程的合法性问题时可分为形式合法性和实质合法性两部分来进行探讨。

一、中小学章程的形式合法性

中小学章程的形式合法性是中小学章程依照已有国家制定法来创制与实施，以期获得对象的尊崇的外在要求。制定权的合法、程序合法、文本合法是中小学章程形式合法性的最基本要素。探讨中小学章程的形式合法性就要在“法”的范围内，具体从“法的制定”的三个层面即法的制定主体、法的制定程序、法的制定结果来分析学校章程的合法性。

（一）明确学校章程制定的主体

学校章程的制定主体是指法律确认的有权制定学校章程的制定者。我国教育法律法规虽然一致强调学校章程制定的重要性，但对制定中的具体问题却涉及甚少，其中对学校章程的制定主体就没有做出明确的规定，令学校在制定章程的具体实施中无所适从。《中华人民共和国教育法》规定，国家制定教育发展规划，并举办学校及其他教育机构；学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续；设立学校及其他教育机构，必须有组织机构和章程；按照章程自主管理行使权利。我们可以推断，学校章程的法定制定主体是学校的举办者，但是学校经举办者授权承担了章程的实际制定主体角色。为此，对于学校章程制定主体，必须考虑到法律规定和实际两种情况。

以上在法律上保证了学校或者董事会为学校章程的制定者，具有章程的制定权，但还需要明确在学校或者董事会内部具有制定权的主体。学校章程的制定主体从某种程度上体现了学校内部的权利分配结构和治理结构，明确学校章程制定的主体，尽可能地实现多方利益的现实需求，有利于保持章程的稳定性和有效性。学校方面，应该让学校全体师生全方位地参与章程的制定，发挥全体师生的智慧，并鼓励社会积极参与学校管理，使其具有广泛的群众基础。参与中小学章程制定的主体范围越宽，各类利益相关者的代表性和话语权就越充分；对于管理事务的参与程度越深，就越能体现民意民情，多元利益就越能得到充分表达，治理的民主性就越高，实现最终期望的教育价值目标的可能性就越大。北京市石景山区杨庄小学在制定学校章程的过程中就坚持走民主路线，发动群众参与，让广大教职工积极参与制度的建设工作，充分吸纳民众智慧，集思广益，群策群力，保证制度建设的科学性。从这个层面来讲，中小学章程的权威性和正当性就源于章程的形式合法性注重实现多元主体的自由和享受平等的权利，如果章程不能够满足这一条件，就失去了师生及社会大众的理解和认可，继而也就失去了其赖以存在的合法性根基。

（二）确保学校章程建设的程序规范

为了保证章程的合法性、科学性，还必须从章程的制定程序上加以规范。学校应该也必须具备一套严密的程序来控制章程制定的整个流程。法律的基本程序，包括法律案的提出、法律案的审议、法律案的表决、法律的公布四个阶段。学校章程的建设从成立正式的起草机构，到各部门分工合作所经历的一系列步骤、环节和程序都是以立法的基本程序为依据和参考模型的，在章程的制定过程中也体现出了立法程序的民主性、公开性、交涉性、自律性等特点，保证了整个章程制定程序的规范性和合法性。例如，北京市延庆县第一小学在校章的制定过程中成立了以校长为组长，全体干部参与，教研组长协同的学校章程起草小组，严格把控章程的制定程序，采取草拟初稿一干部反复审议修订一全体教师提意见一有针对性修改一干部再审议一教代会审议表决通过一再次修改定稿的方法。于此，以制度化的程序机制来保障学校决策过程的民主性，从而体现章程的民主性、科学性和法律精神，并使章程的制定过程成为学校践行民主的一次重要体验，理应成为章程建设中的重要内容。

事实上，目前很多学校都逐步走上了依法治校的道路，意识到制定学校章程、依章办学的重要性。但需要指出的是，中小学在章程的程序规定方面仍然存在严重缺失：大部分章程条款的内容都陷入学校管理的日常工作中，对整个学校有关权利的配置和平衡则涉及甚少。不仅如此，章程的制定并非一蹴而就，它是一个不断发展和完善的过程，通过正当的合法程序来保证它的有效性和基础性，但同时也要尊重和保护它的发散性和创造性。因此，章程制定程序的规范性将直接影响到学校章程的合法性与科学性，学校应给予高度的重视。

（三）加强学校章程建设的文本规范

学校章程作用于教育实践，是通过对章程内容的规范来实现的。这里所指的章程内容就是章程文本，它包括文本形式和文本规范。文本形式意味着文本规范表述的准确性，整个文本规范结构体系的合理性。我国法律至今尚未对中小学校章程的主要内容做出具体规定，这直接导致了中小学校在确定章程的主要内容时出现随意性，造成各校章程内容差异性较大，缺乏文本的规范性。就目前学校建章的实施情况来看，学校对建章内容的方向把握是以教育政策、法律法规为参考，但大多数学校在章程制定中对章程的细节内容把握不准，详略处理不当，缺乏章程的规范性、科学性和合法性。根据“有法可依，有章必循”的特点，学校在对章程内容做出规定时必须合乎法律法规的规范，不得与之相抵触，也不能越权规定，做出学校责权范围之外的规定。此外，对章程内容的规定要繁简得当，措辞要规范，章程的条文应该用完整的陈述句表达，不得使用缩略语，以保证章程的严肃性和规范性。例如，北京市西城区厂桥小学在校章的建设工作中就十分注重文本规范，依托主管部门及专家指导，对章程的法规性、政策性、科学性、规范性进行严格把控，大大提升了章程文本的质量，保证了章程的严肃性和科学性。此外，还必须明确学校章程主要为校内管理提供规范，是一套问题处理的程序和标准，其规定的事项应属于程序化决策问题，使得学校管理的基本问题的处理都能在章程中找到依据，继而用章程的强制性、规范性、稳定性等“法”的属性来保证事件处理得更公正、更合理和更有效。

二、中小学章程的实质合法性

中小学章程的实质合法性是指中小学章程由于其创制行为、秩序和规范本身具有逻辑性及有效性，从而获得学校教育主体认可、接受和遵守，其价值目标能使相关利益主体实现教育利益需求。合法性是一种需要达到的结果，是可以衡量价值选择和利益分配过程的尺度与标准，是依法治校过程要达到的某种理想状态，因此，对中小学章程实质合法性价值选择的认识和评价，以学校内部不同的利益主体为依据，切实满足不同利益主体的利益需要，是社会主义核心价值观在办学、治校和育人三方面的实际效果的体现。

（一）保证学校自主管理，完善学校内部治理

章程是依法治校、自主管理的法律基础。《中华人民共和国教育法》规定，学校办学遵循“一校一章程”、“按照章程自主管理”。中小学章程应明确规定学校自主管理的范围、权责界限，章程便是中小学自主管理的直接依据。章程的建立意味着学校管理过程中，可以有章可依，有章可循，学校可以在章程具体规范下实现正当意义上的价值和利益需求，教育行政部门也不能按照传统的“捆绑”方式一味地去规制管理学校，在这种体制机制保障下，教育行政部门必须转变职能，以法律手段、经济手段和必要的行政手段管理学校，中小学打破“枷锁”束缚，激发办学积极性，保障学校“按照章程自主管理”的权利。从某种意义上说，制定章程的过程是一次扩大办学自主权的实践。无论是公办学校还是民办学校，学校章程是其办学和管理的法律基础，只要其章程内容没有超越或违背相关法律、规章时，政府等行政部门不能干涉其自主办学的权利。

章程体现教育治理的初级价值或者说基础性目标——定分止争，规范教育行为，为教育带来新秩序。需要说明的是，虽然章程作为学校基本法、纲领性文件必须保证具有较大的稳定性，但是不能仅以防范和消弭矛盾、维护秩序为首要任务，因而牺牲学校的自主发展。在教育治理和学校治理中，要跳出“维稳”怪圈.章程也要不断适应时代和学校发展的主题，不断做出调整、补充、修订，致力于实现“秩序”与“发展”主题的对接，使学校稳定与学校自主发展成为一个良性循环、渐进向前的过程。

（二）依章治校以人为本，激励教师专业发展

有效实现依章治校，前提是学校相关主体具备法治观念。明晰中小学章程中关于校长负责制、教职工参与学校民主管理等其他学校管理主体的权利和义务的相关规定。通过制定学校章程。落实依法治校和以人为本的发展理念，进一步促进教师专业发展。

中小学学校实行校长负责制，校长是学校的法定代表人，章程须规定校长的主要职责和权限，界定对于学校重大问题的详细内容和重大问题决策的主要程序，当然与之对应的是不能忽视中小学教师除了要遵守学校规章制度，还要履行《中华人民共和国教师法》及有关法律、法规规定的权利义务。北京市同文中学在以人为本、促进教师专业成长方面规定：“制定层级培训课程，提升教师的思想境界和理论水平；开展教学竞赛、展示活动，提升教师的实践能力；注重教学问题研究。提高教师科研能力；加强学习文化建设，丰富教师文化底蕴。”

（三）提高教育教学质量，促进学生全面发展

提高教育质量和实现学生全面发展是我国教育改革发展的方向和目标，在当今依法治校背景下，中小学章程作为学校治理的根本制度，必然将此方向和目标作为首要追求。

毋庸置疑，中小学章程把“提高教育质量”纳入章程建设中，重视教育教学与课程管理，是中小学章程实质合法性的必然目的。例如，北京市石景山区京源学校校章中规定：“坚持以教学为中心；尊重教学规律；坚持多元评价：建立健全教学管理系统；帮助学生学会学习；建设研究型学校。”这一规定对于打造多元课堂，新课程实施评价，以及构建创新的教科研文化无疑会起到提升学校文化竞争力的重要推动作用。北京市怀柔区第三小学通过章程建设，在促进教育教学质量全面提升方面也做了很好的典范。改革以期末考试成绩为主体的单一评价优秀小学生和三好生评选办法，制定《怀柔三小“三槐章七彩底色教育活动方案”》，学生通过自主评价、生生评价、教师家长评价，结合《小学生综合素质发展评价手册》及月评情况，自主申报“七彩之星”，即品德之星、守纪之星、学习之星、健康之星、劳动之星、安全之星、体艺之星，充分挖掘每一个孩子的长处，激励孩子个性化成长，践行“和而不同”的特色内涵，最终层层递进评定各种优秀称号。以保障促进学生全面发展。

诚然，实质合法性是中小学章程合法性的核心，是中小学章程被认可的基础，是中小学章程在具体实施中有效性的关键。在现代中小学管理中，仅仅依托学校章程是远远不够的，要以章程建设为契机，加强校长、教师和学生的章程意识，全面提高中小学校依法治校水平，办出好学校。